近年来，随着我国经济和社会的快速发展，扩大公民有序政治参与越来越成为我们党和国家政治生活中所重点关注的问题。胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”他强调：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业……”这表明，扩大公民有序政治参与已经成为我国政治体制改革的一个重要的组成部分。要完善我国的政治体制改革，积极稳妥地扩大公民的有序政治参与，我们必须了解把握政治参与和民主之间的关系，以及政治参与在世界各国的发展脉络，为我国的政治体制改革提供参考和借鉴。
一、政治参与和民主
政治参与是政治发展研究中的一个重要的概念和研究热点，其本义是公民直接参与决策的一种民主制度，是民主的最初形态，是民主价值和民主形式的高度统一。现代的民主理论和民主实践都一再表明，政治参与依然是衡量民主政治的重要尺度。
（一）众说纷纭的民主理论
“民主”一词是当今时代人们使用频率很高的政治学术语，但也是被滥用得最厉害的一个概念。民主的英文是democracy，也可以简单的表述为人民的统治。“民主”这个词的意义是由希腊词汇demos(人民)kratia(统治或权威)派生出来的，意为“由人民进行统治”。林肯在葛底斯堡演说中将民主解释为一种民治、民有、民享的政府形式。我们说民主实质上是人民当家作主。联系到民主的本意，就是“什么是人民的统治，怎样实现人民的统治”这个十分简单的问题。尽管该词的含义很简单，但“统治”和“人民”这两个术语却一直都有着各种明显不同的解释方式。
综合众多学者的见解，民主理论基本可以分为两大类，“一类是经验性民主理论，另外一类是规范性民主理论。”[1]前一类民主理论着重描述既有的民主政治系统，进而解释其实际运行的根本法则；后一类民主理论着眼于批判既有的民主政治系统，从而诠释其应该遵循的运行原则。换言之，经验性民主理论只管事实，重点关注民主制度的运行及完善，而规范性民主理论则只问价值，侧重于追问民主究竟为何物。简而言之，两种民主理论分别关注两个问题：什么是民主和怎样实现民主。
（二）政治参与的概念
政治参与自20世纪60年代首次纳入学者们的视野后，被越来越多的人们所关注。其概念可谓是众说纷纭，莫衷一是。《布莱克维尔政治学百科全书》认为“政治参与是参与制定，通过或贯彻公共政策的行动”。[2]《国际社会科学百科全书》（英文版）第12卷认为“政治参与是指社会成员在选择统治者，直接或间接地在形成公共政策过程中所分享的那些自愿活动”。[3]萨缪尔·P·亨廷顿和琼·M·纳尔逊认为：政治参与“是指平民试图影响政府决策的活动。”[4]《当代世界政治实用百科全书》将政治参与定义为，政治参与“是指社会成员按照一定的法律程序参与政治生活的政治行为。”[5]与上述内涵相似，《中国大百科全书·政治学》定义为“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为”。[6]总之，根据对政治参与的不同理解和认识，政治参与可以划分为广义和狭义两种。广义的政治参与就是指影响或试图影响公益分配的行为；狭义的政治参与认为这种参与所涉及的是普通公民直接地、或多或少意欲影响政府人事的选择，以及（或者）他们所采取的行动而做的法律行为。本文所谈的政治参与主要是指广义上的政治参与。
（三）参与民主是原始形态的民主
最早的民主一词源于公元前5世纪古希腊的“demokratia”。它含有“民治”的意思，指的是雅典民主制——公民自治制度，即每个公民在集会上享有同等的出席、投票和发言的权力，共同在集会上用简单多数的投票方式决定城邦国家或城邦的所有重大事项。
古代雅典的直接参与民主是建立在公民大会直接表决、全体参与的基础上的，这种公民直接参与表决方式的民主得到许多人的赞同，被认为是既符合理性主义又服从经验主义的原则。这种直接参与的民主对后人的影响至深，被视为原始民主的典范。“可以说从古典时代到17世纪人们思考‘民主’的时候基本上只是把它同公民在议会和公共会议场所的集会相联系，就像雅典的城邦那样。”[7]所以，政治参与就其本义来说是古代原始民主价值的体现也是一种最直接的表现形式。
（四）政治参与和现代民主理论的发展
古代的直接参与民主是民主政治的最原始最直接的表现形式，它在对于近现代民主的分析也具有特别重要的作用。自从有了政治参与的概念，近现代所有的民主理论都可以分为两大类：即强调公民参与的民主理论和限制公民参与的民主理论。而绝大部分民主理论都把政治参与作为衡量现代民主政治的重要尺度。没有政治参与，现代民主理论就无法准确表达。
现代民主政治的进步就是公民政治参与的扩大。自古代雅典和罗马共和国之后，原始的民主政治实践在中世纪消失了很长一段时间。然而从18世纪以后，政治参与便是欧美政治生活中的一种十分重要的现象。近代以来的欧美民主政体的转变和建立，政党政治和普遍选举权的获得都是以政治参与为核心展开的。所以有学者指出，19世纪以后的欧洲政治史，本质上就是一部“政治参与”之正规管道的发展史。西方的民主政治随着政治参与的扩大而进步。政治参与的扩大沿着两个方向进行：一是政治参与主体的不断增加，如随着取消财产、教育程度、性别、宗族和宗教信仰等限制，获得选举权的公民群体直至扩大到公民全体；二是政治参与内容的不断扩大，如选举权和被选举权、请愿、申诉和结社等权力的不断增加。总而言之，西方民主政治的发展可以说是围绕着政治参与主体和内容的不断扩大而进行的。
政治参与成为衡量政治发展的重要尺度。“当代比较政治学者在确立政治发展的标准的时候存在着很多分歧，但是，不论这种分歧有多大，有一个标准却是大家公认的，那就是民主。而人们在确立民主发展的标准的时候，同样存在着严重的分歧，不过也仍然存在一个比较能被人们广泛认可的指标，这就是政治体系内公民政治参与的程度和水平。人们一般认为，现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程”。[8]日本学者蒲岛郁夫也认为：“政治发展的定义繁杂，其中共同的是政治参与的重要性。”[9]政治参与的程度和水平反映了一个国家政治现代化程度，这一点已经成为政治学研究者的共识。
亨廷顿认为，政治发展就是实现政治现代化。而由传统政体转变成现代政体就要实现三个转变，即：现代政治权威的合理化、现代政治结构的分化与专业化和大众参政。他认为这三点构成了传统和现代政体的分水岭。而其中“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治影响。”[10]以研究多元民主理论而闻名的美国学者罗伯特·达尔则更是把政治参与（包容性）和政治竞争（自由）作为衡量多元（民主）政体的两个标准。[11]达尔认为，对于政治发展的理想结果——民主政体（即他所谓的多元政体）来说，参与和竞争两者兼而备之，同等重要。这些论述都清楚的表明，政治参与已经成为学者们衡量政治发展的最重要的尺度之一。
公民的政治参与有力的推动了现代民主政治的发展。作为公民实现政治权利的主要途径，在民主政治发展过程中，政治参与发展和扩大有利于民主政治的发展向更高层次推进；有利于政治体系的权力基础和决策资源提取范围的扩大；有利于建立健全政治参与机制，增强政治体系的整合功能；有利于畅通利益表达渠道，保持政治稳定。
二、参与民主的困境与矛盾
政治参与是古典民主的价值体现和唯一的表现形式，也是现代民主的核心和重要的内容。但是，政治参与不能等同于民主。这种直接的参与民主是古代雅典民主的主要形式，在现代民族国家中的实践几乎是不可能的。
（一）参与民主自身的困境
雅典的参与民主在古代就褒贬不一，毁誉参半。赞成这种观点的人把它树为民主制的楷模，认为它使自由成为可能；而它的批评者声称它在本质上是腐败的，这种自由即使对那些被认为是受惠于此的人也将会产生破坏作用。
首先，雅典的民主并非真正如一些学者所言，体现了民主的本质。伯里克利（Pericles）改革时期雅典城邦拥有居民31万人，而拥有公民权的人口只有4万（12.9％），绝大部分人没有资格参加公民大会，更不用说选举权了。
其次，对政治参与持谨慎态度的观点认为，雅典的直接参与民主形式的局限性太大，它只适合于小规模的城邦国家，雅典城邦本来就不是古代国家的常态，而在领土和人口数量巨大的现代民族国家中，这种民主制在技术上是不可行的。所以麦迪逊赞成代议制，反对直接民主制。他认为“共和政体，我是指采用代议制的政体而言，情形就不同了，它能保证我们正在寻求的矫正工作……民主政体和共和政体的两大区别是，第一，后者的政府委托给由其余公民选举出来的少数公民；第二，后者所能管辖的公民人数较多，国土范围也较大。”[12]
最后，这种直接参与民主制度导致的后果也并非乐观。古希腊哲学家和历史学家对雅典的民主制评价不高。柏拉图在《理想国》表达了其最理想的政府形式是君主制——哲学王的统治，显然雅典的民主制不是其属意的政府管理形式。[13]亚里斯多德在其《政治学》里将国家政体分成了正常和反常共6种形式。民主制与寡头制和僭主制赫然并列一起，被他视为反常的政体形式之一。亚里斯多德倡导建立“君主、贵族和民主人士共同组成的混合政府形式，把民主说成是贫民和无知的人的统治，并说这将会导致无政府状态，其结果是出现暴政。”[14]
到了近代，人们对于直接参与民主的认识依然处于一种消极状态。一些美国的创建者们把民主政体和共和政体加以对比，认为“一种纯粹的民主政体——这里我指的是由少数公民亲自组织和管理政府的社会——不能制止派别斗争的危害……因此，这种民主政体就成了动乱和争论的图景，同个人安全或财产权是不相容的，往往由于暴亡而夭折。”[15]被认为民主思想与古代雅典的民主观念一脉相承[16]的卢梭也认为，“民主是一种只适合神灵的政府形式。”[17]在现实中恐难以真正实现。他设想公共政策的表达和采纳直接由公民亲自作出（一个他所赞成的制度），而且其执行也由公民亲自承担（一个他怀疑其明智的制度）。20世纪早期魏玛共和国大众直接参与的民主制度实践及其后果更引发了人们对直接参与民主的疑虑。
（二）直接民主的悖论——代议制民主的实践
政治参与不但在理论上遭遇困境，而且在实践中也面临矛盾。经过资产阶级革命之后，西欧国家绝大部分建立起来的是代议制民主政体。西方在扩大公民政治参与基础之上所建立的代议制民主政体实际上是对公民直接政治参与的一种反动。这种代议制民主政体其实是有悖于民主（多数人的统治）的初衷。而其实践更是有悖于民主的本质。
即使成年公民有权通过投票选举进行政治参与，其实际结果也大相径庭。以民主制度标榜于世的美国，在1980年代与1990年代，其总统大选的投票率约在50%-55%之间，中期选举的投票率约为35%，地方性选举的投票率则在25%上下。如此的投票率，当选票数占全体选民或人口的百分比则更低，如何能符合民主的本质要求呢？与此相同，西方国家二战后政治选举的投票率持续下降，公众政治参与热情普遍低下已经是一个不争的事实。换言之，西方的现代民主政体已经越来越背离了广泛的公民政治参与这样一个民主的本质要求。
（三）发展中国家政治参与的矛盾与困境
发展中国家则面临的主要是政治参与扩大与经济社会协调发展的矛盾问题。就政治参与和经济、社会的相互关系而言，理想的关系脉络是政治参与扩大，经济发展和社会进步同步进行，相互促进，显示了一种良性的互动关系。但是许多发展中国家则往往三者难以兼顾。
经济发展的同时选择了扩大公民政治参与，照顾到了平民阶层的利益要求，优先考虑社会公平和分配问题，将会引起在经济资源占有优势地位者的强烈反对，吞噬经济发展带来的有限成果，从而引发激烈的政治冲突。苏加诺领导下的印度尼西亚、恩克鲁玛领导下的加纳和阿连德时期的智利都尝试过这种模式，最终归于失败。
以经济发展作为优先考虑，从而在某种程度上压制公民积极的政治参与和利益要求，其结果必然造成分配不公，社会分化和秩序失衡，严重时会影响到社会和政治稳定，反过来可能又会引起经济衰退。1964年~1985年的巴西军政府和苏加诺以后的印度尼西亚政府都选择了优先发展经济，压制公民政治参与的发展模式，其结果导致了社会两极分化严重，贫富悬殊，导致了长期的社会动荡。
发展中国家政治参与和经济社会发展之间的矛盾其实质反应出了公平和效率之间的矛盾。公民广泛的政治参与和利益表达是要求社会公平的反应，但是这种急剧扩大的政治参与如不加有效控制，则可能冲击既有的政治秩序和社会稳定，从而动摇经济发展的良好环境。如何有效的调解政治参与和经济社会发展的矛盾，正确处理好公平和效率问题，成为摆在发展中国家面前的普遍性难题。
三、经验和启示
发达国家和发展中国家政治参与的理论和实践值得我们认真研究和借鉴。正确认识政治参与和民主实践之间的悖论，处理好政治参与的扩大与经济社会的发展之间的关系也成为摆在我们面前的重要问题。只有处理和解决好这些问题，中国才能真正走上政治发展和经济社会协调进步的良性循环之路。
（一）正确认识政治参与和民主的关系
政治参与不能等同于政治民主，政治参与的扩大也不能简单视为民主政治的发展。政治参与是衡量民主进步的一个特定的维度，就其本来意义，是原始直接参与民主，属经验性民主理论范畴，而现代民族国家中，这种直接参与民主几乎不可能。所以，不能把政治参与的扩大简单视为民主政治的进步，更不宜把扩大公民政治参与当作政治发展的追求目标。
（二）准确区分两种不同形式的政治参与
有益的政治参与应该是公民自觉主动的政治活动，而不应该是政党等政治组织积极动员的结果。政治参与可以有多种方式和途径。从行为主体对于政治活动的主观态度来看，可以分为动员参与和自动参与两种类型。单就政治参与的功能来看，公民的主动政治参与和动员参与对政治系统的影响和作用是绝对不同的。公民的主动参与是政治系统自我完善的过程，是环境和系统良性互动的结果，即政治系统为公民政治参与提供了制度化的参与渠道，从而，公民可以通过这些渠道去表达自己的政治意愿和政治诉求。
动员参与则是政治系统积极塑造环境的结果，是一种只有输出没有反馈的系统和环境的单向作用模式。动员参与中，政治系统未必给参与的公民提供制度化的参与渠道，每次政治运动结束后，参与的渠道便也消失了，这种参与模式不利于政治系统自身的完善和良性发展。近现代中国，特别是新中国成立后的政治参与更多的表现出的是一种以组织动员为主要形式的政治参与，对我国政治发展的积极作用不大，应该主动避免。
（三）重视社会组织的发展和公民社会的发育
为什么西方国家基本可以实现政治参与的扩大、社会经济的发展相互协调、相互促进，而在发展中国家，却表现为矛盾和冲突呢？最主要的原因是西方存在一个庞大、稳定和富裕的中产阶级群体以及以他们为活动主体，功能健全的社会组织，存在一个发育完善的公民社会。在一个庞大、稳定和富裕的中产阶级群体及其所形成的数量众多的社会组织的存在是西方国家政治和社会稳定，经济发展的牢固基础。大量社团组织的存在和活跃提供和保证了公民多种形式政治参与的广泛渠道。社团组织的利益表达能力明显大于公民个体。因此，西方很少出现类似发展中国家那样的经济和社会动荡。
长期中央集权的传统和新中国成立后长期实行的计划经济体制塑造出了我国的全能型政府模式。公民社会及社会组织长期发育缓慢，功能有限。我国全能型的政府模式在实现公平分配和社会公正方面握有很大的主动权。这在一定程度上避免发展中国家依靠扩大公民政治参与的方式实现社会公平所造成的困境。但是这种强政府模式却一定程度上抑制了公民社会的发育和社会组织功能的健全，从而某种程度上限制了公民的政治参与渠道的拓展，极大的增加了行政成本，不利于国家和社会的良性互动。
（四）完善人民政协等已有的制度化渠道比积极开辟新的政治参与渠道更为稳妥有效
政治参与的扩大和失控会引起“参与爆炸”，严重时可能冲击现有的政治秩序，从而影响到经济发展和社会稳定。因此在没有完善的政治制度作为保障的情况下，不宜盲目扩大政治参与。客观的说，我国现有的制度安排已经能够为我国公民的政治参与提供了较为广泛的政治参与渠道。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主自治制度的实施可以基本解决公民的利益诉求。依托现有的制度安排，完善已有的渠道比创建新的政治参与渠道更为便捷和有效。
人民政协作为我国多党合作和政治协商的重要机构，作为我国发扬社会主义民主的重要形式，作为我国普通公民政治参与的重要平台，具有无可比拟的优势和特点。发挥人民政协在我国公民政治参与中的独特作用可以从以下几个方面着手：一是扩大公民政治参与的主体范围，增加社会新的阶层代表人士和社会弱势群体代表；二是保障公民政治参与的制度化，推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化和程序化；三是增加公民政治参与的内容和范围，推动人民政协在国家政治生活中发挥更大的作用；四是加强人民政协政治参与的效能，通过立法和传媒保证人民政协政治参与的有效性和影响力。
（作者：中央社会主义学院统战理论教研部讲师）
注 释：
[1]郭秋永著：《当代三大民主理论》，北京，新星出版社，2006年8月，第1页。
[2]邓正来等主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社，2002年，第609页。
[3]李铁映主编：《中国人文社会科学前沿报告》（2001年卷），北京，社会科学出版社，2003年，第358页。
[4][美]萨缪尔·P·亨廷顿等：《难以抉择——发展中国家的政治参与》，华夏出版社，1989年，第3页。
[5]《当代世界政治实用百科全书》，北京，中国社会科学出版社，1993版，第173页。
[6]《中国大百科全书(政治学)》，北京，中国大百科全书出版社，1992年，第485页。
[7][美]卡罗尔佩特曼：《参与和民主理论》，上海，上海人民出版社，2006年，第2页。
[8]程同顺编著：《当代比较政治学理论》，天津，南开大学出版社，2001年11月，第56页。
[9][日]蒲岛郁夫：《政治参与》，北京，经济日报出版社，1989年，第41页。
[10][美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，北京，三联书店，1989年，第34页。
[11][美]罗伯特·达尔：《多头政体——参与和反对》，北京，商务印书馆，2003年，第18页。
[12][美]詹姆斯·麦迪逊等：《联邦党人文集》，北京，商务印书馆，2004年，第49页。
[13][英]杰夫里·托马斯著：《政治哲学导论》，中国人民大学出版社，2006年，第253页。
[14][英]彼得·斯特克 大卫·韦戈尔：《政治思想导读》，江苏人民出版社，2005年4月，第361页。
[15][美]詹姆斯·麦迪逊：《联邦党人文集》，北京，商务印书馆，2004年，第48页。
[16][美]卡罗尔佩特曼：《参与和民主理论》，上海，上海人民出版社，2006年，第6页。
[17][英]杰夫里·托马斯著：《政治哲学导论》，中国人民大学出版社，2006，第255页。
