偏好转换的协商民主及其政治价值

为应对多元社会的挑战而兴起的协商民主是当代民主理论的新发展，其内核是在偏好转换中谋求最优理性决策。协商民主对于我国民主发展具有重要借鉴意义。

 

协商民主的政治价值

 

　　作为20世纪后期在社会治理中得到普遍推崇的新型政治技术，协商民主的前提在于承认并接受多元社会的现实以及不同利益主体之间存在的差异和分歧，强调基于理性的公共协商，即讨论、审议、对话和交流，从而达成立法和决策的共识。协商民主是对政治平等、共同体、理性协商等价值的承诺，在国家治理中具有多重政治价值。

　　（一）对代议制民主模式的修补。近代以来西方普遍兴起代议制民主，公民不是直接参与公共决策，而是把这个权利通过选举权委托给一部分人。为此，民主常常被理解为通过自由选举、按照多数原则选择政府领导人来制定公共政策，实施公共管理。选举往往成为民主的重要标志，以至于人们把自由选举看作是评价一国政治是否民主的重要依据。美国学者熊彼特曾将代议制民主进一步引申为“精英民主”，指出民主并不是人民自己“当家作主”，而是为了达到政治决定而采用的一种方法和制度安排。在这种安排中，某些人通过竞争选票而得到作出决定的权力。不管是美国的总统制，还是欧洲的议会制，民主主要地体现为公民通过总统选举或议会选举，选出一个或一批政治精英去制定公共政策，管理国家事务。然而，“在当今民主理论内，日益出现这样一种担心——公民的主体意志、动机和目的与以其名义作出的决策之间的差距越来越大。”[1]代议制民主的实践使人们不禁疑问：民主难道仅仅意味着四年或五年一次的自由选举吗？由选举产生的领导人，他们所制定的公共政策真能体现民意吗？事实上，精英决策可能一味地照顾一部分民众的利益或偏好，却忽略了甚至损害了另一部分民众的利益或偏好。如“政治上被边缘化的群体如女性和少数民族在政治决策过程中缺席或没有发言权，这意味着他们的利益和观点被有意排除或至少没有得到充分表达。”[2]正因为如此，协商民主希望弥补选举民主的不足，主张公民参与公共决策，能够在事情进行过程中影响和控制公共决策。可以说协商民主改变了重视自由、忽视平等的传统，关注不同利益群体参与管理过程，充分表达各自利益，在此基础上产生公共政策或为公共决策提供依据。协商民主理论强调民主不应该仅仅体现为自由选举，更主要地体现为参与决策；决策的过程不是领导拍板的过程，而是民主协商的过程；民主协商不是既得利益集团“俘获”政府的共谋，也不是政府为自己已有的决策提供理由而召集的“论证会”，而是各利益团体就某些公共事务充分表达各自利益和意见，通过讨论协商最终产生公共政策。

　　承认个人自由和自治是社会成员的权利，理解社会共同体利益的重要性，并谋求之，就需要对自由民主加以平衡。缺少这种平衡，自由民主就可能陷入被试图最大限度地追求个人的或部分群体的福利而不计后果的狭隘主义风险。协商民主是对聚合私人利益或偏好制度的一种扬弃，是对传统自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正。同时，也是对政治精英“势利”倾向的一种制约。

　　（二）与公民社会互动发展。随着市场经济的发展，公民的权利意识、自主意识日益增强，利益多元，迫切要求政治运作机制对解决社会分歧做出回应。公民社会是协商民主发展的天然推动力量。公民社会的成熟表现之一是按照不同的职业、利益要求、宗教信仰、生活地域等特点，将社会成员纳入不同的具有利益表达与整合功能的各种社会团体或组织中，并不断培育公民的自主、自治能力。利益表达的多样性和表达渠道畅通，有利于减少公民在协商民主政治中的政治冷漠和消极，也有利于抑制政治狂热和行为偏执。此外，公民社会是以契约为基础进行运作的，人们的利益实现是以契约为纽带，国家的权力和公民的权利义务都在法律中得以规定，法律至上，公共权力在宪法和法律的范围内行使，这是协商民主政治得以建立和有效运行的重要保障。

　　协商民主政治实践的推广也有利于促进公民社会成长、进步。协商民主的实践有利于培养公民社会所必需的公民美德，如公民组织成员之间的相互理解、相互尊重、节制自身需要、增强社会责任感。协商民主可以使公民在对话中相互学习，彼此协调，进而使公民学会在相互宽容中相处，培养公民的民主精神和性格，训练公民的民主技能。

　　（三）促进公共决策合法化。协商民主将民主的多数规则确立为决定公共事务合法性的依据，它的突出贡献和显著特点在于，强调平等公民通过投票决策前的充分讨论和协商来提升公民自身对于公共问题的理性认识，提高公共决策的合理性，以及增进公民对群体目标的理解与认同，以更加负责任的公民身份履行群体决议。“统计选票前的公开争论、讨论和说服过程对于结果合法性来说是关键的。支持这种观点的核心理由包括：这个过程表现并完善选票背后的偏好；就选民面临问题而言，它能够使公众得到近于正确的参与或最好的答案；公共协商的过程体现决策的公共标准。”[3]

　　协商民主赋予了立法和决策的合法性基础，具体表现在：首先，所有受决策影响的利益相关者都平等地参与形成决策的过程，没有人具有超越任何其他人的优先性，参与协商论坛的机会是平等的。其次，决策是在公民及其代表的公共讨论和争论过程中形成的，超越了个体利益与偏好。再次，形成决策的讨论过程是说服而非强制，目标是达成共识。最后，因为决策是通过公共协商而形成的，必然得到参与者的普遍遵守。这些都表明，协商民主力求通过参与、讨论、对话，通过参与者的偏好转换，形成共同遵守的决策，从而赋予决策合法性。

　　（四）增进政治共同体的凝聚力。“公共利益是人与人所有关系的交合点，而这一交合点便是形成社会政治生活的基础”[4]。偏好转换的协商民主反映了人们之间基于公共利益的宽容与妥协精神。任何一个政治组织得到成员的广泛认同，才能获得充沛的生命力，并能长期存在下去。一个人只有在产生认同感的基础上，才能对一个政治组织或一种政治信念表现出最大的热情和忠诚。协商民主作为一种社会管理制度或公共事务的决策手段，对于政治共同体的凝聚力，大而言之，可以表现在国家立法、重大政治决策、宏观经济政策等层面。小而言之，可以更体现在基层社区、各种企事业单位及协会组织内部的事务管理之中。

　　需要指出的是，上述协商民主在社会治理中的多元政治价值，很大程度上为理论上的论证或者说是人们对社会政治文明的一种期待，并不完全等同于事实。因为在一般的学术描述之中，协商民主代表着一种理性的交往模式，即不带感情色彩的，是讨论充分的，合乎逻辑的。而现实的情形却异常复杂，最突出的实际情况是不同利益群体之间存在着明显的社会资源的不平等，一些受过良好教育，或拥有丰富社会资源的人们，在协商过程中更有能力用清晰、有力的话语来表达自己的看法，表现出话语主导权，甚至左右公共政策。而那些文化水平较低、缺乏社会资源的弱势群体并不具备足够的能力来阐述其利益，这一现象被约翰·S·德雷泽克称作为“内部排斥”。[5]其可能的后果是处于强势的利益群体常常以公共利益的名义对弱势群体的利益加以修改、限制甚至完全忽视。此外，协议民主过程中由于成员个体或群体对自身利益或偏好的坚守，常常使成员或群体之间利益博弈充满激愤，如果缺乏有力的协调和约束制度，以及有效的沟通、解释、说明，协商民主或陷入无休止的“口水战”，使人们对协商产生疲倦感，或协议结果难以付诸实现。这些情形表明我们在弘扬和追求协商民主的政治价值过程中，需要付出更多的责任和更加有效的组织工作。

 

完善我国的协商民主制度

 

　　尽管协商民主理论是从西方引入的，但协商民主的思想和实践并非西方所特有。我国是人民民主政权的国家，在长期的治国实践中创造了符合本国国情的协商民主制度，如人民代表大会、政治协商制度等等，对我国这样一个人口大国实现经济繁荣、政治稳定发挥了重要作用。

　　但是，我们又必须看到，随着市场经济的发展，多元、分化的社会结构已经呈现在我们面前。社会利益主体、价值观念、利益追求的多元化特征，对于我们的国家政治制度能否充分联系社会各阶层、反映多方利益已形成巨大挑战。社会各利益群体为实现、维护和发展自己的利益，必然会提出政治诉求，并寻求介入政治过程和政治决策的渠道。社会利益制度应当是相关各方博弈、偏好转移的结果。但我们的制度供给却较多地表现为不平衡的利益表达机制，强势群体的偏好左右公共政策的制定和执行，普通公民的参与渠道不够通畅，弱势群体的维权言行遭打压。如果说有博弈，更多是在强者之间为财富、资本和权力多寡的分配而进行的博弈。对广大弱势群体来说，他们基本还没有进行博弈的资格、条件与力量，也缺乏博弈的平台。事关民众生存和发展的切身利益诉求如果长期得不到满足，就会失去对政府的信任，乃至怨恨，寻求体制外的诉求方式，引发社会不稳定。这正是近年来我国维权性、泄愤性社会群体性事件居高不下的重要原因。如何避免亨廷顿所描述的发展中国家现代化进程中可能出现的社会秩序混乱，如何拓展民主协商的空间，建构公平、正义的制度平台，及时化解利益矛盾，实现社会和谐、稳定，是我们面临的重大现实课题。

　　在国家政治制度建设和政治形式创新方面，首先，我们需要正确认识社会矛盾。现实社会的诸多矛盾是利益矛盾，是相关者之间的利益之争，属于人民内部矛盾。在改革开放初期，我国实施了非均衡性发展，让一部分人和一部分地区先富裕起来。但是，这种先富效应如果不适时调整，就可能演化为社会不公平问题。同时，我们还必须认识到市场经济发展的过程孕育、催生了新的行业和新的社会阶层、群体。人民代表大会制度和政治协商制度只有扩大自身的包容性，将社会上各种不同的利益要求、政治诉求有机整合起来，纳入到政治体系之内，才能增强自身的适应性，从而发挥其功效。此外，我国各级人民代表大会、政治协商会议的提议案制度以及代表、委员的参政议政方式都亟待改进，不能仅仅表现为代表和委员听报告，阐释、评议报告，需要提高提议案质量和代表、委员的议政能力。

　　在当代民主实践中，协商对话或辩论是帮助人们就复杂问题形成公共判断、实现合理公共政策的最理想方式。“一个协商的政体会促进和推动双方理解的政治对话。政治对话并不意味着人们将彼此同意，而是他们愿意以辩论而不是其他方式解决冲突。”[6]在社会分化、利益主体多元的背景下，通过公开的辩论、交流和协商，不同利益主体之间维持一种深层的相互理解，改变了在政治过程中人们之间彼此相处的思路。但是，我们必须承认，无论是在我国学术界还是政界，人们对于“对话”一词还十分忌讳，习惯性地把它视为对立双方之间的思想观点交锋。重大公共政策出台之前虽有一些公开讨论或收集建议等形式，但不同利益观点缺乏公开的辩论。强势群体的偏好主宰公共政策、公共物品的制定和实施，社会弱势群体或边缘化群体缺乏利益代言人的情况还较为普遍。

　　协商对话需要有充分的博弈平台，包括信息公开的通道、公共舆论的陈情工具等等。不同利益主体借助博弈平台表达利益诉求、维护自身利益。如果有讨价还价的博弈机制，某一方过度的利益偏好就会得到约束，利益扩张的行为也因此有所收敛，从而形成较为公平的利益制度环境。尽管近年来我国一些有较大影响的媒体就国家内政外交中的热点话题策划、组织了诸多精彩的辩论节目，如“时事辩论会”、“有话大家谈”、“我建议”、“大声说”等等，不同阶层、群体的利益偏好能在公共舆论的空间交战、激辩，是我国协商民主形式的积极探索。但还较多地停留在公共舆论层面。在现实中，我国各级地方政府对社会的热点、焦点问题还习惯于掩盖、或转移、回避、拖延等手法，缺乏与民众的沟通、交流，“自负政府”、“傲慢官员”现象还十分普遍。如何借鉴民主对话、平等协商等形式克服官僚主义，有效抑制强势群体及其代言人的霸权式言行，是我们谋求协商民主制度的改进和完善需要高度重视的现实问题。

　　在基层民主协商制度建设方面，它涵盖基层政权的民主选举与民主管理、城市的居民自治、农村的村民自治和企事业单位的民主管理制度等等，其运行的主体是基层民众，他们对事关自身利益的民主协商要求表现得更为直接、也更为强烈。尽管我国近年来在推动基层民主选举、居民及村民自治方面有较大进步，推行了差额选举，社区成立了居民委员会、村民委员会机构等等，试行了“民主理财日”、“民主议政日”、“社区事务民主听证会”、“民主听证会”、“民主议事会，’、“村民民主评议会”等乡村和社区治理形式，其意义不可低估。但是，需要看到我国基层民主协商制度在很多方面还有待完善。

　　首先，在基层民主选举方面，提名人选的产生往往是上级考察、酝酿的结果，缺乏民意基础。在选举投票之前，候选人缺少与选民的沟通，他们服务于领导或强势利益者的偏好，却缺少对民意的了解和对解决民众事务的公开承诺，因而选举出来的官员必然是只对上级负责，难以得到民众的认可。这也是长期以来我国民众对基层官员怀有对抗心理，基层政权面临信任危机的根源之所在。

　　其次，在基层公共事务决策方面，协商民主的吸引力在于公民可以平等地参与公共事务、公共决策，尤其是那些关系切身利益的公共事务和公共决策，个人的需求和偏好能够得到表达。然后，经过共同讨论做出决策。但是，在我国基层就公共事务而开展的民主议政、听证、评议等形式，在较大程度上还是试验、探索，信息不够公开、透明，形式主义的成分还比较多，缺乏制度化约束。

　　再次，在基层群众自治与政府管理的关系方面，我国基层群众自治一直没有摆脱政治与行政的过度控制和干预，基层民众自我管理、自我服务和自我教育的功能并没有充分发挥，政府为民众谋利益还是我国普遍的政治形态。这固然与人民群众作为现代公民在社会中获得独立存在的时间不长，公民意识和公民能力都还不健全，整个社会也没有达到成熟公民社会的水平有很大关系。但这也说明我国基层民主需要进一步“去行政化”，创造条件让民众在基层民主操练中学习民主，培育民主习惯，提高民主技能。 

　　总之，在我国这样一个人口众多、社会运行规模巨大的国度，协商民主建设和发展的任务是多层面的。在总体路径上主要有两条：一条是是国家基本政治制度顺应社会发展的新情况、新需求拓展民主渠道，构建平等对话和讨价还价的利益博弈制度。另一条是真实的基层民主协商生活的营造和制度建设，培育和提升基层群众的民主意识和民主能力。在我国和谐社会建设的新阶段，协商民主的战略价值和现实意义将更加凸显。

（作者：南通大学法政与管理学院教授）

 

 

注 释：

  [1]毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯：《作为公共协商的民主：新的视角》，中央编译出版社2006年版，第100页。

  [2]同上，第101页。

  [3]同上，第1页。

  [4]那述宇：《政治社会化与基层自治式民主拓展》，南通大学学报（社会科学版）2009年第1期，第35页。

  [5]约翰·S·德雷泽克：《协商民主及其超越：自由与批判的视角》，中央编译出版社2006年版，第56页。

  [6]同[1]，第41-42页。