人民政协与“中国模式”政党制度关系结构之内涵

    自2008年9月美国雷曼兄弟银行倒闭以来发生的世界性经济危机被称为金融海啸，人人谈“啸”色变，唯独有一特殊现象，就是西方许多人都在看中国的发展，看重在当代世界经济发展中的“中国模式”。这一模式在国际金融危机不断蔓延的情况下，以其独有的竞争力、效率和适应性愈益吸引着世人的目光。其实在当代中国经济发展模式背后的支撑力量，是当代中国政治制度，特别是人民政协这一体现“中国模式”的政党制度的组织形式和制度结构。当代世界是政党政治的世界，在绝大多数国家政党承担着政治发动机和政治调解器的功能，政党对国家的内政外交基本走向和经济社会的发展起决定性的作用。政党作为既相对静止又风云变幻的政治现象，是现代国家政治制度的主要组成部分，其发展的脉动通常对国家政治制度具有标志性的意义。政党相互关系结构构成政党体制和政党制度,成为国家政治制度的重要组成部分。放眼世界，一个国家发展进步的重要条件是采用适合国情的政党制度。如果各政党能适应国家社会的变化，适其所在，互相促进，相互关系才能处于动态平衡的和谐状态，才能促进国家经济、社会和文化的发展。在政党制度类型繁多复杂的当代世界，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以其独创性、适应性、有效性和关联性构成人民政协制度与政党制度“中国模式”关系结构的内涵，具体体现在以下几个方面。

  一、创造性——中国共产党和各民主党派在共同奋斗中创建了人民政协

 

  从一般议会民主政治的意义来讲，政党是在国家体制内、在既有的制度框架内产生的，先有国家尔后有政党，政党是否执政以在选举中获得议会席位的多寡而决定。而在中国，封建专制主义和帝国主义双重统治的历史使中国政党在产生时就走了一条独特的发展路径，即政党成为国家政权的缔造者，在与旧势力的斗争中，必须思考如何绘制和绘制什么样的国家体制和政党关系结构蓝图。中国共产党关于新民主主义的宪政理论，以民盟为代表的民主党派关于利用抗战胜利的时机建立“适合中国国情的民主制度”的主张，均说明在探索适合国情的政治制度和政党制度方面，它们有基本的共识，即创造一个中国型的民主制度。民盟主张“在中国所要建立的民主制度，绝对不是，并且决不能是把英美或苏联式的民主全盘抄袭。”“我们对于别人已经试验过的制度，都愿平心静气地取其所长，弃其所短，以创造一种中国的民主”，“树立适合中国国情的民主制度”。[1]

  抗战胜利后通过重庆谈判和1946年1月的政治协商会议，把一党执政的国民政府改组为多党的联合政府，由多党联合政府主持国大代表的选举，召开国民大会，制定和颁布宪法，实现民主宪政，曾成为包括国民党在内的各党派一致认同的政治原则和程序步骤，确定了中国通向和平民主的政治路线图。但是历史的事实是不肯放弃政治独占地位的国民党，通过其六届二中全会的一党决议撕毁了多党达成的政协协议，发动全面内战，并违背政协规定的原则程序，召开一党包办的国民大会。并在1947年8月实行“戡乱总动员”、宣布民盟为“非法组织”，残酷镇压民主党派。各民主党派领导人在中共地下党的秘密护送下到香港，才使各民主党派的生机得以保存。维护政协决议和重开政协是中共和各民主党派一再呼吁的，1948年中共中央的“五一”口号，提出召开没有反动分子参加的新的政治协商会议，同时毛泽东致电民革中央主席李济深和民盟中央领导人沈钧儒，提出“成立民主联合政府，加强各民主党派、各人民团体的相互合作，并拟订民主联合政府的施政纲领，业已成为必要，时机亦已成熟”[2]，得到各民主党派领导人和无党派人士的响应。新政协运动首先在香港开始，此后中共地下党护送民主党派领导人和无党派民主人士，分四批陆续秘密渡海北上，筹建新的国家政权。如此一来，历史源流的走向和现实政治的延续都使得以“政治协商会议”这一组织形式作为处理党派关系的平台和载体成为必然。这样既在道德上体现道义得失和人心向背，又在实践中部署了政党格局，给新建立的国家政权以政治合法性的释义。

  因此，可以说多党合作和政治协商制度是中国人民在争取民族独立的实践过程中合乎历史逻辑的选择。同时这一历史选择把中国共产党统一战线的理论原则发展为国家的基本政治制度。1949年9月21日中国人民政治协商会议召开所建立的新的国家政权，在处理政党关系方面采用多党合作方式，与当时的苏联、东欧国家实行的只允许一党存在并完全由一党掌握政权的一党制有形式和实质的区别。在政党制度关系方面，创造性地走出了一条既不同于苏联的一党制、也与西方多党制度有根本区别的道路。新中国建立时，各民主党派和无党派民主人士广泛参与中央政府。同时民主党派和无党派民主人士有相当数量的代表人物参加地方各级人民政权。中国人民政治协商会议第一届会议代行全国人民代表大会的职权，《中国人民政治协商会议共同纲领》起着临时宪法的作用。事实上随着新中国的建立，在中国共产党由革命党转变成为执政党后，各民主党派也由在国民党统治下的在野党转变为参政党，在彼此合作中建立了一种相互依存的共生关系。基于这样的关系和历史，中共在建国初期民主党派要求自动解散或停止活动时及时制止了这一倾向，提出“两个万岁”，采取帮助民主党派发展的政策。1956年中共“八大”明确阐述了人民代表大会成立后人民政协长期存在的必要性及其在国家政治生活中的地位和作用，提出了中国共产党同各民主党派长期共存、互相监督的方针，确立了社会主义条件下我国多党合作的基本格局。

 

  二、适应性——人民政协因应时代变化的要求不断充实新的内涵

 

  政治制度的适应性借用西方政治学者的概念，主要是指“体系有能力改变其结构和作为，从而有效地对付环境中产生的挑战和机会”。[3]政党制度中国模式的适应性首先表现在建国初期人民政协功能的转变。从新中国建立到1954年9月全国人民代表大会召开前的5年间，第一届全国政协作为国家的立法机关和权力机关，代行全国人民代表大会的职权，《中国人民政治协商会议共同纲领》起临时宪法的作用。人民代表大会制度建立，人民政协不再代行人民代表大会的职权，人民政协的职能有所转变，成为建议、咨询机关。在国家政治结构中，人民政协作为各政党间处理政党关系的重要载体和政党合作的唯一组织形式，因此就具有了基本政治制度的价值。所谓基本政治制度，首先，其含义就不是指某个领域、某个方面的具体制度，而是指在我国政治制度总体架构中关系全局、具有长远的战略地位，在国家政治、经济和社会各个领域发挥重要作用的制度；其次，这一制度是国家政权产生的基石，新中国就是在中国人民政治协商会议召开的基础上产生的，多党合作成为新中国国家政权产生的历史来源和现实基础。人民政协是我国社会各党派各方面就国家政治、经济和发展中的重大问题进行民主协商的重要机构，是反映社情民意、进行利益表达的重要渠道，是达成共识、形成合力的重要平台。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表是以地域、按人口比例、直接选举与间接选举相结合产生的，体现着人民主权原则。如果说人民代表大会是以社会的横向结构为基础，那么，人民政协则是以各族各界各党派的纵向结构为依归，去寻求制度支持的。这种横向结构和纵向结构的相互交织和互为补充的民意基础，从法理上讲，我国的政治制度是建构于坚实的立体的社会基础之上。

  其次，政党制度中国模式的适应性表现在进入改革开放后，经济改革先行和渐进式的政治体制改革方式相结合，在政党制度方面取得了重大进展，中国共产党在自身由革命党向执政党转变的同时，对民主党派的性质和作用有了新的认识和定位。确立了中国共产党同各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，人民政协事业进入新的发展时期。邓小平非常重视发挥人民政协的作用，明确指出：“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”1989年12月，面对冷战结束东欧剧变多党制的浪潮，制定颁布《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确了中国共产党是执政党，民主党派既不是在野党也不是反对党，而是参政党，是同中国共产党通力合作的亲密友党。具体规定民主党派参政的范围和职责是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。这样在世界政党历史发展过程中，就增添了“参政党”这一新的政党概念。改革开放30年间，民主党派组织得以迅速发展，民主党派成员人数从不到10万人发展到70余万。执政党同民主党派进行合作的方针不断完善，多党合作和政治协商确立为中国的基本政治制度，人民政协的性质和作用被庄严载入宪法。人民政协作为沟通协调各党派界别和社会各方面意见、对于国家大政方针进行建议咨询的国家机构，与人民代表大会并列为“两会”，这种政党制度关系为当代中国的改革开放和经济建设成就提供了制度保障。

  在新世纪初，多党合作和政治协商的制度理论作为有中国特色社会主义道路理论的重要组成部分，执政党给予了前所未有的关注和重视，在新的历史起点上继续把人民政协事业推向前进。中共中央从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新要求出发，先后颁发《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《关于加强人民政协工作的意见》、《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》等与人民政协事业发展密切相关的重要文件，为新世纪新阶段人民政协事业发展提供了理论基础、政策依据、制度保障。以2007年民主党派和无党派人士万钢、陈竺在中央政府中出任正部级官员为标志，多党合作进入了新的历史发展时期。

  中国共产党与各民主党派的合作具有丰富的内涵：第一，中共中央就重大方针政策和重要事务同各民主党派中央进行政治协商，实行相互监督。第二，各民主党派成员在国家权力机关中占有适当数量，依法履行职权。目前，全国各级人大代表中有党外人士18万多人。第三，各民主党派成员担任国家及地方人民政府和司法机关的领导职务，目前在各级政府和司法部门中担任县处级以上领导职务的党外干部有3万多人。他们在工作中享有充分的行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权，在国家各项事业中发挥着积极作用。第四，各民主党派通过人民政协参加国家重大事务的协商。目前各级政协委员中有党外人士35万多人。民主党派成员和无党派人士在各级人民代表大会和各级政协委员中的比例有严格规定。可以说，中国多党合作的制度关系结构与国家根本政治制度和基本政治制度相辅相成，中国政治实现了有序运行和健康发展。

 

  三、有效性——人民政协是在实现广泛有序政治参与基础上凝聚共识形成合力的平台

 

  人民政协的有效性主要体现在：

  （一）畅通了广泛有序的政治参与渠道。一个政治制度的生命力主要体现在对不断产生的新的社会阶层和政治群体的吸引力和接纳程度。“中国模式”的政党制度，为各民主党派和无党派人士等社会各界各方面人士的政治参与提供了制度化渠道和广阔的平台。各民主党派和无党派人士在社会基础、组织构成上具有极强的广泛性和代表性，他们所代表的政治组织和社会群体随着国家社会的发展不断发展。多党合作和政治协商制度把改革开放以来在多重社会转型中不断产生发展的各种社会力量纳入现有政治体制中，比如广大的非公有制人士代表，比如归国留学人员，比如回归后的港澳同胞，比如在大陆的台商，他们可以在各民主党派组织和各级政协的相应界别中找到了相应位置，并在政治参与的过程中进行充分的利益表达。人们通常会在每年的两会期间，通过人大代表、政协委员几千件的建议案和提案，看到他们建言献策的身影。多党合作制度能够有效反映社会各方面的利益、愿望和诉求，畅通和拓宽社会利益表达渠道，协调利益关系，照顾同盟者利益，从而保持社会和谐稳定。

  （二）滋养着中国的社会政治文化。一般说来，政党制度对社会政治文化发生着直接影响。有不少发展中国家照抄照搬不适合本国国情的多党制，各政党之间为达到我上台你下野的政治目的，互相攻讦，制造话题，分裂族群，扩大和深化社会矛盾，这样的政党制度不仅不能利国福民，而给人民带来的是社会动荡、经济低下和社会价值观念的破坏。在我国，体现政党制度关系的人民政协制度与人民代表大会制度并列，每年一度的两会成为国内外瞩目和广大民众寄以厚望的盛会，会议期间代表委员们所反映的问题，关于国计民生和国家重大决策的讨论，影响所及自上而下，为社会各界提供了政治参与的良好时机。各种媒体对两会报道和电视直播，使两会成为传播政治知识、鼓励政治参与、实现政治社会化的重要课堂。关系到芸芸众生衣食住行等切身利益民生问题的各种议论和提案，为各层各界民众的政治参与提供了制度平台。人们可以在各种媒体开办的关于两会的多种栏目上发表意见，参与公共事务的研拟和讨论，真正与他人共同创造一个公共领域，使自己原本有局限的观点得以在参与讨论的过程中，转化成为具有公共性的意见。这一政治社会化过程中，可以从别人的意见中看到自己看不到的地方，学习欠缺的知识，或者可以说服别人接受自己更有理性的看法。参与兼有教育和转化的作用，可以让一个人领悟并培养沟通、协调、讲理、容忍等等公民品德。而这些品德即是民主政治所需要的文化，正是在这样的政治文化基础上凝聚共识，形成合力，实现政党制度的有效性。

  （三）实现有效的社会整合，同时维护着社会政治安定。中国现代化建设的艰巨性和复杂性，要求政治制度具备高度的社会整合功能。中国多党合作制度以中国共产党的坚强领导为前提，又有各民主党派的广泛合作，从而形成强大的社会整合力，促进政治资源的优化配置，调动各方面的积极性，引导和组织社会沿着现代化的方向不断前进。同时多党合作制度以合作、协商代替对立、争斗，避免了政党互相倾轧造成的政局不稳和政权频繁更迭，最大限度地减少社会内耗，维护安定团结的社会政治局面。与一些国家盲目照搬西方两党制、多党制从而导致党争频繁、互相掣肘、内乱不断、效率低下的情况相比，我国在经济社会结构发生深刻变化的情况下能够长期保持安定团结的政治局面，与始终坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是密不可分的。

 

  四、关联性——人民政协同各党派界别之间是与生俱来的互为依存关系

 

  政党制度中国模式的关联性表现在两个方面。首先在政党制度内部，执政党、参政党互为依存，构成多党合作制度的一体两面。政党制度“中国模式”结构的形成有着内在的历史发展逻辑。中国共产党与各民主党派有为争取和平民主共同奋斗的经历，有被“一党训政”制度的迫害镇压的共同历史记忆，作为同一政治命运的共同体在建立新的国家政权以后，形成政党制度的一体两面：一方面是革命性群众性政党，有众多的成员，有明确的政治纲领，有严密的组织和严格的纪律，它建立了深入基层遍布城乡社会各个角落的政党组织，并因为推翻三座大山艰苦卓绝的厥功伟业处于领导地位；一方面是以知识分子为主体的干部性政党，是人数不多的政治精英集团，怀书生报国一腔热血，以议政以言论为主要的参政方式，通过政治斗争的实践逐步认识并自觉接受中国共产党的领导。中国共产党与各民主党派产生的社会基础不同，组织方式不同，参与政治的途径也不同，在共同奋斗中互相支持，互为补充。在共同奋斗的历史过程中，一方面中共排拒了苏联一党制模式的压力；一方面民主党派意识到必须对西方民主政治进行“修正”，按照中国政治历史的发展逻辑创造“中国型的民主”——即同中国共产党合作共事并自觉接受中国共产党的领导。构成这一政党关系结构的各方不存在反对党的观念，客观上也没有在野党的事实。

  同时在国家政治生活中各政党在法律面前的平等和一个处于领导核心地位的执政，使政党制度“中国模式”呈现复合型，一党领导，多党合作，一党执政，多党参政。由于中国共产党的主导和领导，保证了对经济社会发展的统一规划和总体部署；各民主党派、无党派人士紧紧围绕中心任务，充分发挥人才荟萃、智力密集、联系广泛等优势，就关系国计民生的重大问题深入考察调研，积极献计出力。这样的制度设计，实现了目标方向一致性和组织形式多样性的统一、集中领导与广泛民主的统一、富有效率与充满活力的统一。它既不是多层次的，也不是单一层次的。所能提供这两个层次协调于一体的国家组织机构，就是中国人民政治协商会议。一般说来，有效用的制度是适应实际需要和针对事实妥协的产物，往往与普遍性的理想方案不完全符合，人民政协制度就是这样的制度。

  其次，政党制度中国模式的关联性还表现在政党制度与人民政协制度的外部关系方面。人民政协制度与多党合作制度有与生俱来的关联性，人民政协既是各党派合作的重要载体，又是协调社会各界关系的重要平台。首先，在我国的各种国家机构中，只有在人民政协，各党派主要是民主党派可以以本党派的组织名义提出建议、提案和发言等，人民政协为这种合作性政党关系结构的存在和发展提供了制度支撑。同时人民政协的社会性有所增强。自我国改革开放以来，由计划经济逐步过渡到市场经济，经济生活成为人们一切生活中最基本的需要和基础。在这一过程中由于利益的区别，分化成多个带有社会界别特点的社会阶层。每一个社会阶层都有相应的社会群体特征，处于不同的社会地位、政治地位与经济地位，这种多元化多层次的社会结构所产生的社会关系、社会问题、社会矛盾日益复杂，需要多种通畅的利益表达渠道。既然我们生活于同一个社会，就需要各个利益集团和谐相处。社会的和谐与安宁是每个人幸福的重要来源。实现和谐主要还是靠制度，用制度来协调不同利益集团的关系。因此，政治制度要考虑到不同利益集团的利益，不能以牺牲一个利益集团的利益为代价来实现另一个利益集团的利益。这就是说，制度要以和谐为目标，必须体现社会的公平正义。而“和谐社会”，恰恰是在承认现实矛盾的基础上提出的，和谐的社会在于有一个良好的、及时公正地化解各种冲突和矛盾的政治制度。以界别构成为组织特点的人民政协，集中了中国社会的各民族各党派各团体和海内外各个方面的代表和优秀人才，所体现的正是社会各界别和各方面的意见要求，为及时公正地化解各种冲突和矛盾提供制度支撑和制度保障。

  当然政党制度的中国模式在现实发展中还要面对来自经济体制转型、来自社会结构变迁、来自港台政党政治诸多方面的挑战，特别要注意民主政治发展过程中廉政建设要求与民主监督现实状况之间的矛盾，执政党以更加广阔的胸怀，加强参政党建设，进一步增强政党制度中国模式的吸引力。

  我们必须承认，建国60年和改革开放30年历史进程中，人民政协制度展示出勃勃生机和活力。它的独创性、适应性、有效性和关联性，既体现了中国特色政党政治建设和发展的特殊性，也体现了中国对人类政治文明有益成分的积极接纳和创造性的转化。通过几代人的不懈努力，凝结着中华民族的聪明才智，丰富了世界政治制度的内涵。

  （作者：中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师）

注 释：

  [1]中国民主同盟中央文史资料委员会：《中国民主同盟历史文献》，文史资料出版社1983年出版，第77、78页，第285页。

  [2]同上。

  [3]加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔著，曹沛林等译：《比较政治学——体系过程和政策》，东方出版社，2007年出版，第416页。