党争视角下的政党合作职能思考

  【关键词】党争 政党合作 政治协商和多党合作职能

 　党争是普遍现象，只要政党存在，党争就不可避免，党争是可以控制和管理的，这是各种政党体制极力追求的目标。党争也催生了各国对政党体制的反思和创新，党争背后就是政党关系的确立。政党关系是世界各种类型的政党体制所关心的话题。是合作型还是对立性，还是竞争中包含一定的合作，这是现代政治不可回避的难题。人民政协制度在一定意义上说，就是中国老一辈政党体制缔造者们对党争的趋利避害的中国政治智慧的缩影。

一、党争与西方政党体制的发展

　　党争是政党政治发展的副产品，它最大的坏处就是普遍的、日益增长的对公共义务的不信任和对私人权利保护的担忧。政党起源于英国，而被美国灵活运作。但有趣的是，美国独立建国后由于受到外国势力通过党派关系进行的颠覆和破坏，美国制宪人都对党派持批评态度。当时的舆论也普遍反对结党,连反对宪法的反联邦派也一致认为党派是邪恶的。美国的政党就是在这种环境中产生并发展起来的。

　　他们对于政党或深恶痛绝,或鄙夷不屑,或心存疑惧,把政党看成政府“最险恶的敌人”(华盛顿语)、“最可怕的灾难”(亚历山大·汉密尔顿和约翰·亚当斯语),把党派精神说成“施政者的最严重的堕落”(托马斯·杰斐逊语)。第一代的美国政治家们沉醉于万众一心、思想和谐的一元化理想主义之中。因此，他们追求的是一个没有矛盾、没有党争的完美政府。在实践中无法容忍党派的纷争对立，总要千方百计地吞并、吸收或消灭不同政党和政治派别，致力于的活动也是消除党争。此后的继任者们，一度对党争采取了“融合政策”。作为反联邦党人的门罗总统任命了大批联邦党人进入政府，其结果不但没有改变政治分裂的局面，而且使个人的政治影响力丧失殆尽。面对消除党争的无奈，引得学术界不断穷究其理，学术界也展开了党争的深入思考。

　　党争是一种不可回避的社会现象。“造成党争的最普遍而持久的原因，是财产分配的不同和不平等”。当人们无奈接受政党之后才发现，党争是一把“双刃剑”，政党的存在不仅是自由民主的标志，更是其不可或缺的保证，因为政党的精神就在于它向守夜人一样时刻监督着当权者的行为。积极的政党竞争则可以激发人们的活力，治愈人们对社会的漠不关心，阻止欺诈与腐败，更为重要的是，政党使“系统反抗的导火索卸去”，使“对立的角色制度化”，使政权的和平更替“通畅化”，从而推动了社会的和平发展。

　　而这样的认识得益于英国伯克的政党理论。虽然休谟承认党派是自由政府的一种令人不悦的结果，但他已经意识到党派是以政治原则为基础的宗派，这恰为伯克的观点提供了一些材料。伯克认为，党派对宗派的超越是因为它们建立的基础不仅仅是利益和情感的，还有共同的原则。并在定义上把它们区分开来，用伯克的话说，“很容易把为（党的）权力进行的心胸博大的竞争与为地位和报酬而做的卑鄙自私的斗争区分开来。”伯克在知识上的突破完成不久，法国大革命席卷了欧洲大陆，各种政治观点不一而绝，但有一个声音却格外的一致，这就是他们异口同声地谴责党派，孔多塞在为吉伦特派的宪法方案提供建议时主张，“法兰西共和国的首要任务之一是不要任何党派。”丹东宣称：“如果我们想彼此激怒的话，最好以组成党派告终，然而我们只需要一个党派，那就是理性的党派。”罗伯斯皮尔申明，只有“个人的私利”才能带来党派的多元。只是到了1815年，法国的主要宪政思想家本杰明·贡斯当才认识到，“你不能奢望把宗派排除在有可能保留自由优势的政治组织之外。……因此，我们必须竭尽全力尽可能地消除宗派的有害之处。”这些辩论说明，西方政党政治发展也经历了一个从理论到实践反复争辩和对话的过程。伯克的洞察在许多年以后才得到全面的理解，当然最大的贡献者要数麦迪逊了。[1]在麦迪逊看来，既然党争的原因不能排除，我们只有用控制其结果的方法来求得解决：一方面，“如果党争所包括的人不是多数，可用共和政体的原则来求得解决，这就是使多数人用正规投票的方法来击败其险恶的企图。”另一方面，当党争包括大多数人在内时，由于“民众政府的机构能使他们把公益和其他公民的权利当作占统治地位的感情或利益而作出牺牲”。因此，“我们所要探究的重大题目就是，保护公益和私人权利免遭党争的威胁，同时保持民众政府的精神和形式”。麦迪逊控制党争结果的方法，虽然没能真正解决党争的影响问题，但其倡导的共和政体本身为现代政党制度的产生创造了条件。沿着这种思路，麦迪逊提出了对民主进行结构性保护的理论观点，成为美国提出集团政治理论的第一人。这个理论提出了美国政治中的两难问题，即公民基本权利保护和消除派别祸患之间的矛盾。

　　党争带来了政党理论的发展。在此基础上，产生了政党政治合法反对的三原则。“合法反对原则”产生于霍氏的《美国合法反对的起源(1780-1840)》一书，即：对反对的认同，有组织的反对以及以和平方式实现政权更替的充分自由,对反对的普遍认同实则是对反对党认同的前提。在这种认知下，产生了对党争的普遍性原则的思考和控制党争的制度。自杰克逊总统开始，反对党的合法地位在美国确立。此后，政党政治成为美国政治生活的中心。正如1801年杰斐逊在就职演说中所言：“意见的不同不等于原则的不同。我们是名字不同但原则一致的兄弟，我们都是共和党人，我们（同时）也都是联邦党人。”英美政党变迁，真正提供给大众的，“是政党冲突可以在它们不求助于军事手段的情况下解决他们之间的差异，……政党为人们在一个观点多元化和利益多元化的社会里有秩序地、和平地表达自我创造了条件，”[2]由此可见，对党争的控制和管理，促进了人们对政党理论的思考，政党政治在19世纪中叶步入一个逐步上升的空间。

二、中国政党政治对党争的回应和反思

　　历史有惊人相似之处，中国近代政党的发展也经历了这样一个观望、怀疑和接受的过程。在研究中国政党体制发生过程时，我们注意到一个现象，当时世界政党此消彼长的状态是中国政党模式选择的一个重要参照物。而事实上，反对帝制，主张共和的先驱们从崇尚议会政党到建立革命党的模式时，经历了艰难的选择。以两党制为例，无论是孙中山、宋教仁，还是梁启超、章士钊等，在民初几乎是无一例外地主张政党政治，而且基本上是要效仿英国式的议会内阁模式。两党并立，互相竞争，就必然会有党派之间的冲突。在中国，党争一直是贬义词，中国历代的党争，史不绝书的汉朝党锢之祸、唐朝的牛李党争、明朝的东林党，在中国的政治史上都留下邪恶的印迹，以至于近代中国政党发展过程中，对党争是讳莫如深的。如何理解党争，党争如何走入正规，这是当时政党认知的一个分野。最有影响的当属孙中山、梁启超和宋教仁。

　　孙中山以“进化论”为基础来看待党争的。孙中山认为，一国既然采行政党政治，就应允许党争。孙中山的基本观点是：“谋以国家进步国民幸福而生之主张，是为党见；因而而生之竞争，是谓党争。”党争是不可避免的，也勿庸讳言，”既有党，不能无争。不仅如此，党争还是绝好之事。国家要政治发达，就必须要允许各政党互相竞争，那种视党争为“国之事祥事”的认识，实在是“谬论”。孙中山特别提出党争要注意两个方面，首先必须要有高尚之理由。党争不是说在什么事情上面都要搞对抗，反而更需要调和，调和的前提是各个党派都应该以国家利益为前提。他甚至认为在议会表决议案时，每个党的党员不一定要坚持自己党派的政见和立场。其次，还“必有正当之方法”即党争要讲究党德。党德包括两个方面，第一是政党之间的竞争必须光明正大，以国家和人民利益为前提，手段要公正，方法要正当。第二是各党党员自身必须道德智能高尚，才能构筑强大政党的基础。这种认识，对于中国近代政党的推动是积极的，但问题就在于近代中国缺乏党争的这种客观基础。[3]梁启超对政党的认识在当时也是很敏锐的，在他访美的专文《新大陆游记》中，特别介绍美国的政党政治，他观察到“美国支配政界之实权者，政党也。”美国百多年的政治史，“实最有力之两大政党权力消长史而已。”他认为中国尚未具备实行政党政治的积极条件，同时也指出美国两党制之弊端。他认为“美国政坛长期为两大政党所霸占，主要是选举舞弊和巨额金钱作用的结果。但民初以后，他积极推进两党制。对于如何解决党派冲突，梁启超提出，“政党以国家利益为本位，而国家利益常为相对的。其与吾党所谓利益相冲突者，未必遂与国家利益相冲突，故一面虽力持己党所主张，一面仍有容他党别持其所主张之余地也”。关于党争他还有很多深刻的论述，如政党竞争要有公开手段，要讲究权谋；政党必须有优容的气量，主要是指第一是政党与政党之争，第二是党内意见之争。他将政党的竞争喻为棋手下棋，只有高手对弈，棋势始有可观。政党尤其是党的领袖应该有牺牲精神等。总而言之，梁启超强调政党之间的竞争，要讲究互相合作和手段公正。

　　宋教仁不仅仅对党争在理论上有所建树，更重要的是在实践上也大力推崇。在党争问题上，宋教仁坚持“党争之法，只宜以政见为标准。”他规劝参与竞争的各党，要从国家和民主政治的大局着眼，展开党争。国民党成立以后，宋教仁奔波于各省，宣传国民党的党纲，专注选举运动。在竞选过程中，宋教仁不对其他党派施以无端的攻击，倒是常将矛头直指袁世凯专制统治和内政外交的种种失措之举，并大力宣传本党将采行的政策诉诸民众，争取民众的支持。在当时背景下，党争是抗衡专制主义的一个力剑，袁世凯曾说过，“我现在不怕国民党以暴力夺取政权，就怕他们以合法手段取得政权，把我摆在无权无勇的位置。”[4]从以上引述来看，中国社会所争论的主要不是政党应不应该存在的问题，而是政党的合适数量与采取政党政治的模式问题，它们与政治和谐和稳定有极大关联。近代中国志士仁人极力探寻减少党争的摩擦，但由于政党产生土壤的缺陷，中国的政党政治走过了效仿西方政党模式到逐步结合中国自身的国情，体现中国民族特性的政党发展。这与当时中国所处的现代化历史任务是密不可分的。现代化是近现代中国发展的主线。中国的现代化进程与西方不同，它面临着两大危机：一是主权危机，二是政权危机。中国现代化的特殊要求和道路决定了近代中国政党的特质和发展。中国政党为了争取国家的主权和政权，必须选择合作和协商而不是竞争和对抗。[5]这就决定了多党制和一党独裁体制是不适合中国现代化的要求和进程的。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中，分析发展中国家的政治发展时曾经指出，进行现代化的政治体系的有效和稳定程度，取决于其政党的力量强弱，而政党的力量又由它所组织的社会群众支持大小决定。政党的力量反映出群众对于政权的支持度和组织化水平，要想在一个稳定的政治环境中实施现代化战略，至少必须要有一个强有力的政党。这种思想对于中国民族革命时期建党模式可谓不谋而合。孙中山建立纪律严明、组织严密的国民党就是这一选择。孙中山认为，党就是未来国家的雏形。“中华民国以人民为本位，而人民之凭借，则在政党。”人民掌权要通过政党来体现。根据这一思想，孙中山把党设计成政府的模式：设“总理”为党的领袖，在总理之下分设执行、评议、司法三部。一旦取得政权，党就转而为“国”，代替人民直接行使国家权力。这里面，既有正确的东西，也有不那么正确的东西。其中最典型的，就是孙中山先生的“以党建国”、“以党治国”的思想。虽然这一思想体现了他的革命民主精神，但与此同时也有明显的局限性：他没有看到政党和国家的本质区别，似乎认为党执政后可以和国家是一回事。这个局限性后来被蒋介石所利用，演绎出了充满封建色彩的国民党一党独裁统治。[6]正是对中国国情和政党关系的历史发展和现实需要的正确认识，中国共产党把一党领导与多党合作、一党执政与多党参政有机地结合起来，旨在克服党争的破坏性和一党的独裁性。而旧政协的实践开启了中国现代政党合作的先河。就是在这次政协会议上，周恩来代表共产党提出了国共合作的四点经验教训，他说，“一是要互相承认，不要互相敌视。二是要互相商量，不要独断。三是互相让步，不要独霸。四是要互相竞赛，不要互相抵消。”在这四点中，周恩来特别强调，我们觉得既是政治解决，求合作，那么两党也好，各方面也好，总有些意见不同，应该在工作上竞赛，在地方上努力，而不是说，你做好了，我不高兴，或者这一方面做好了，那一方面不高兴。这四点合作经验教训也是新中国成立后中国共产党实行政党合作的基础，逐渐发展为十六字方针：长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。这是对政党之间关系的深刻认识，也是中国共产党采取一党领导，多党合作体制所解决党争的政治智慧的高度概括。

　　1989年12月，中共中央通过的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》界定了我国多党合作的性质，即“中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作，共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党”。标志着共产党领导的多党合作和政治协商制度成为中国特色社会主义政治制度的重要内容。它是中国革命依据本国国情的独特创造。也对发展中国家的政党政治提供了一个新的模式。这是它的独特性；但同时，国际政治环境也对这一政治制度的形成发展产生过程度不同的影响，形成了中国政党制度建构中的国际因素，这也说明政党制度本身就是学习和借鉴世界政党政治的产物。中国特色政党制度对世界政治文明的贡献主要体现在以下几个方面：

　　第一，政党合作体制的创立，是对世界政党制度的丰富。政党制度是个比较复杂的问题，而且在哪些国家属于哪种类型的政党制度的问题上一直存在着不少争论，传统的三分法以主要政党或居于垄断地位的政党的数目和掌权方式为根据，把各国的政党制度分为多党制、两党制和一党制。政党制度还有比较通行的分类，如：以政治性质和阶级实质为标准，分为资产阶级政党制度和无产阶级政党制度；以政党之间是否存在竞争为标准，分为竞争性政党制度和非竞争性政党制度等。此外，先后提出许多新的“创造性”的分类法，从上世纪六十年代开始，新的政党制度理论不断出现，例如：以“无竞争性”和“竞争性”为根据的分类法，上述政党制度的分类绝大多数是西方学者的观点，这些分类法已经超越了政治学上的方法论问题，却表现出各自政治方面的褒贬倾向。从这个意义上说，共产党领导的多党合作是一种一党主导多党合作的独特的政治类型。既不属于一党制，但也不同于多党制，它是在吸收了现代政党的现有模式下结合中国的国情开创的新体制，无疑丰富了世界现代政党的类型。

  第二，政党制度开创了新型的政党监督机制。西方在野党制度一个重要的功能就是监督执政党政权运作，然后有机会掌权。我国的政党之间是执政党与参政党的关系，参政党对执政党进行监督是通过提建议和批评进行监督，是合作性的，提供了新的民主形式。它不是反对党,也不是以执政为目标的政党，这是一种合作性的政党关系结构。这种合作是在共同政治基础之上的合作，是在根本利益一致与具体利益差异基本格局上的共产党领导下的多党合作、政治协商机制。当代中国政党关系和谐有效地疏导、吸收和利用新阶层的这股政治参与热情，这是中国“和合”政治文化的产物。

　　第三，政党制度开创了政党合作的法制化进程。多党合作是中国政体的重要组成部分。多党合作制度写进了宪法，宪法是国家的根本大法，作为一项基本政治制度，写进宪法表明在国家的政治制度中有着不可动摇的地位，增强了政党制度的法制化和权威性。这一成果也是一个逐步发展的过程，虽然多党合作的实践一直未中断过，但写入宪法还是改革开放以后。根据民主党派的提议，1993年八届人大一次会议通过的宪法修正案第四条增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”内容。从此，我国的政党制度由中国共产党的建党思想被确认为国家意志，从政策性向制度化转变。它的意义还在于把对政治权威的监督与制约纳入了法律的体系，这是执政党现代化的标志。在宪法基本精神的指引下，我国的政党制度建设也更显政治文明发展的特色。政党制度的发展表明执政党地位和能力的不断提高。政党制度为中国的政治文明建设增添了内在的动力，也表明中国共产党治国理政的政治智慧。

　　三、党争理论启迪下的人民政协政治协商和多党合作职能思考

　　坚持和完善中国特色社会主义政党制度，发挥好参政党的作用，构建和谐的政党关系，是实现科学执政的题中应有之意。经过60年的实践，多党合作和政治协商制度日趋完善。2007年11月，《中国政党制度白皮书》把中国多党合作制度的价值和功能概括为政治参与、利益表达、社会整合、民主监督、维护稳定五个方面。要实现人民政协政党合作的价值和功能必须有新的思路和视角。

　　第一，政党合作并不排斥不同意见。从中国政党实践和世界政党的实践，我们不难看出党争是所有类型政党都具备的一种特点。只不过不同的政党模式表现的方式不同。从现有的模式看，有竞争性与非竞争性之争。政党和谐从来不否认不同的主张和政见，竞争性政党要解决不同的主张与政见的共识性问题，非竞争性政党也要解决不同主张与政见的共识性问题。正是基于这种实践，共产党领导的多党合作，充分考虑中国近代以来的社会、政治和民族文化传统的实际所进行的原创性的制度设计，是对世界政党关系的一种回应。正如竞争性政党有着不可回避的缺陷一样，非竞争性政党也存在需要解决的问题。从党争的合理性和现实性来分析，中国政党体制在处理政党和谐与政党党争中更偏重于强调和谐。在控制和管理党争方面，控制大于管理。总体来说，共产党领导的多党合作要从制度上解决好非竞争性条件下党与人大代表选举制之间、执政党与参政党之间、民主党派之间不同意见和不同观点的冲突和矛盾。从实践来看，共产党要在改革、开放和民主变革中，增强政党合作的活力。

　　第二，政党合作关键在于营造求同存异的民主政治环境。在坚持中国特色的社会主义政治发展道路上不断巩固和加强，把和谐的政党关系不断推向新的发展阶段，这是中国新时期以国家利益为基础的多党合作的政治基石。当然并不排斥不同意见和建议，营造求同存异的民主政治环境，在于执政党尊重求同存异的现实，并高度重视保护不同意见。因此，创造和谐的民主政治环境，从制度和机制上保障人民政协是政治协商和多党合作的重要渠道。政治协商的形式也不只是党际协商和党派领袖直接对话，还包括人民政协内部通过大会、常委会、专题协商会来进行的协商。从不同角度反映客观实际，表达不同意见，提出理性思考，才能不断促进政治社会的良性发展，和谐的政党关系才会不断巩固和发展。

　　第三，深化政治协商向审议式民主转变。近年来，协商民主成为人们探讨民主实现方式的新视角，有一种意见认为协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式，并把人民政协称之为协商式民主的重要载体。这种认识值得商榷，对于人民政协的职能来讲，不能简单地把政治协商与协商民主划等号。理由就在于，民主本身就内在的包涵着协商讨论妥协争辩等含义，它不仅是社会主义民主的重要形式，而且是人类政治发展中的基本形式。而政治协商是有其特定内涵的，它的核心是政党间的政治协商，强调的是政治层面的协商，是我们坚持和完善多党合作与政治协商制度的重要内容。因此，与一般意义的民主协商领域范围和协商的主体不同。如果我们把协商民主等同于政治协商，实际上弱化了人民政协的政治协商的地位。而且也不利于我们进一步深化人民政协三大职能的规范化、制度化和法治化建设。因此，从政党的功能上分析，我认为政治协商民主更应该体现的是审议民主的本质。审议较之于协商而言，更注重政治层面的政治实体的互动和政治参与。审议民主理念是基于政治正当性理想而形成的，民主不仅是一种政治形式，它更是通过提供有利于参与、沟通和表达的条件而促进政治实体自由讨论的一种社会和制度条件框架。政协改革可以朝审议民主的方向发展，努力实现平等审议、理性等原则。这个可以看成是中国政党民主化的方向。要发挥好人民政协政治协商和多党合作职能，关键在于加大与中国政治实体的互动和政治参与。这方面，四川平昌的做法是一个创新尝试。平昌县在全国首创“一府两院”分别向人大、政协会议作了工作报告。这意味着“一府两院”报告不仅要通过人大表决，还要实实在在过政协监督关。这种探索有利于政协作为决策的一个重要政治实体，实现民主党派对政党的监督，以及参与执政党的决策过程。作为政治试点，它的可行与成效需要实践来检验。但有一点我认为值得提倡，那就是在现行制度框架内寻找突破的资源，或者说开发好现有的政治资源，利用好现有的政治协商和多党合作的政治制度，有效发挥人民政协的功能是考量政党合作的重要内容。

　　第四，政党合作的重要目标是完善对执政党权力的监督。有效的监督必须要有相应的权利和权力，我们必须明确一个基本的道理就是我们可以不要多党制，三权分立，但是我们需要对权力进行监督和制约。一党领导，多党合作旨在克服无序的竞争，实现长期共存，互相监督。民主监督在一定程度上是多党合作制度理论设计的核心和初衷，民主党派存在的价值很大程度上是监督共产党，要发出不同的声音。邓小平指出，执政党在接受监督时，“一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总是好一些。”在监督方面，我们有一些探索，但与政党政治功能相比，人民政协的党派监督职能相对滞后。特别是没有有效地发挥好人民政协政党监督的组织化的功能。

　　努力开发我国政党制度中党际“互相监督”的政治资源，就人民政协党派监督而言，首先，对执政党的监督，在相当长时期内是人民政协民主监督的最重要内容。需要完善政协章程规定对政党的监督内容。过去主要是对“国家机关及其工作人员”的监督，因此说政协章程中应该充实“开展政党监督”的条款，并把此作为人民政协的重要功能。其次，要在实践中健全民主监督机制，要落实现有制度，克服随意性。主要是解决政协委员的代表性和民主党派干部选任的民主性，政党各党派的名额比例要有所调适。加大民主监督力度。最后,健全政协与党派的联动机制，进一步建立健全政协与民主党派的工作联系制度，包括政协常委会之前就重点协商内容征求意见的民主党派、无党派人士座谈会制度、参加政协各种会议和重大活动制度，政协各专委会对口联系民主党派、与民主党派联合调研视察制度，为其知情议政创造条件。

　　（作者：四川省社会科学院政治学所副所长）