提升人民政协政治协商质量的对策建议

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国政治制度的一大特点和优势，是中国共产党和中国人民选择并坚持的政治发展道路的组成部分。政治协商是人民政协的首要职能，更是人民政协存在和发展的重要依据，在发展中国特色社会主义民主政治进程中发挥了积极而重要的作用。随着时代的进步和社会的发展，对人民政协政治协商的要求日益提高。因此，如何更好提升政治协商的质量，更好地发挥政治协商在社会主义民主政治建设中的作用，是新时期需要努力探索和实践的一大重要课题。

　　

  一、提升政治协商质量在建设和谐社会中的意义

 

　　（一）提升政治协商质量有助于加强社会各界别和公民对决策合法性认同。民主政治建设的核心象征就是公民对决策积极、广泛的参与和公开的协商、论证、整合，公共意志在其中扮演着极其重要的角色。在整个参与及协商过程中，以各界别的代表人物——政协委员对党政的政治认同为前提条件，公民对政府有着高度的政治认同，也即公民对党政决策认同和决策合法性的认可。

　　（二）提升政治协商质量有助于提高决策的科学化和民主化程度。政治协商是民主决策、科学决策不可缺失的重要形式和主要途径，是因为人民政协以自身广泛的社会基础、组织构成和代表性为特征，汇集了各方面的专家学者，人才荟萃、智力密集，是一个高智力结构的政治组织，所以人民政协的政治协商有条件、有能力就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化生活中的重要问题进行深入调查研究，积极建言献策，为党委、政府正确决策提供广泛的决策信息和智力支持。同时进行充分的讨论和论证，通过平等沟通，准确、公正地表达公民的意见和要求，并借助公共讨论和协商的力量促使政府接受协商的建议或决议。从而提高决策质量，促进决策的科学化、民主化，使其更加符合各个阶层的利益要求，体现人民的意志，反映人民的愿望要求。

　　（三）提升政治协商质量有助于发挥监督作用。政治协商作为当前有效的监督形式之一，对党委、政府的权力运行实施监督，所以说政治协商就是对执政权的一种约束形式。本质上讲是一种民主权利、民主形式和民主渠道，这种通过协商和批评建议来实施对权力的制衡，是民主对权力的约束。从特点上来讲是一种高层次的监督，其重点是公共权力行使的主要成员，即各级党政领导者；政治协商是决策阶段的监督，其指向是权力行使的首要环节即决策领域的监督；政治协商是一种约束形式，其对象是民主党派和社会各界对执政党与政府的监督。从内容看，既可以是党和国家的重大问题，也可以是群众关心的具体问题；从形式看，既可在权力运行前，也可在权力运行中，方法灵活、形式多样。虽然政治协商不具质询、罢免、弹劾等刚性约束权，但其作为一种高层次的政治话语权，具有很强的影响力与号召力，对执政党、对国家公权的监督与约束力不可小觑。而且，人民政协自身具有亦官亦民、位置超脱、不受局部和部门利益左右的特点，使政治协商更能发挥出监督的优势。这就要求政协在协商中要提高政治协商质量，才足以引起党委、政府的重视。

　　（四）提升政治协商质量有助于发挥渠道作用。由于高质量的政治协商促使党委、政府最终决策，其最终决策具有非常高的权威性，产生直接影响着民众对政策的认同以及在政策执行过程中的行为倾向。从而激发政协委员的参政议政热情，进一步优化政协通过各界别把分散的、自发的、个体的人民参与集中联合起来，并转变为团体性、自觉性、经常性的制度化参与，从而疏通了公民民主参与的渠道，提高了公民政治参与的水平与效率。

　　（五）提升政治协商质量有助于在社会和谐中发挥促进作用。凭借协商过程的公开、透明，以及多元化渠道的广泛宣传、参与、互动与动员，高质量的协商所产生的决策结果认知度更会大大提高，成为畅通各个政策执行环节，提升政策执行效率的必要前提，有利于缓解决策所面临的利益冲突，减少政策执行的阻力，促进社会和谐。

　　

二、政治协商质量有待提升的空间

 

　　（一）政治协商前有待进一步完善协商的运作机制。政治协商的合法性还限于执政党的方针政策支持，同时缺乏实施细则，也很难看到具体操作程序，人民政协的政治协商在相当程度上受到制约和影响，随意性大，约束力差，“一头热”现象很难避免。不规范、不统一、难操作，整体功能得不到应有的发挥。在实际工作中，政治协商在一些地方还常常流于形式，究其根本原因，在于政治协商缺乏具体法律效力。从制度建设上来说，政治协商制度的大框架已经存在，而且比较科学合理，但是在一些具体操作层面上制度还不是很完善和规范，还存在一些亟待解决的问题，无章可循的现象在政治协商的某些领域、某些方面还不同程度的存在，这样在一定程度上也造成了政治协商虚化的现象。

　　（二）政协协商内容有待于进一步全面、公开。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》所规定的人民政协的协商内容涵盖甚广，如重要方针政策及重要部署、政府工作报告、财政预算、经济社会发展规划、重要法律法规草案、人事安排、行政区划变动、群众生活的重大问题等都属于协商内容。但实际情况是：一些重要方针政策及重要部署、重要法规草案、人事安排、行政区划变动、重大工程建设和招投标等很少提交到政协来协商的；政协提出要求多，党政主动协商少。

　　（三）政治协商的形式有待进一步多样化。全国政协制定的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》对政治协商的形式作了明确规定：“政协全国委员会的全体会议，常务委员会议，主席会议，常务委员专题座谈会，各专门委员会会议，根据需要召开的各党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会等。”但是随着社会发展，社会利益及其表达的多元化等势必要求作为民主重要形式之一政治协商的形式多样化。

　　（四）政治协商有待将政策目标受众纳入政协工作互动过程。为保证在协商中的客观公正性，提高协商质量，政协在协商前，须将所协商政策的目标受众的利益诉求吸纳到协商前的议案中。因为在政策直接利益相关群体缺席的情况下，他们的利益诉求和合法权益保障就可能得不到正常的表达，此种状态下协商出来的公共政策在质量和民主方面都极有可能受到质疑。从目前看，各民主党派、人民团体不处于权力中心，加之知情渠道有限、政治信息不对称等因素，影响了各党派、人民团体的议事质量。同时，党派、社会团体中的部分人由于担心自己的前途，参与协商时常常唱赞歌，提意见少，不敢讲真话，加之少数人民意代表性不强，也极大地影响了议事成效。

 

三、提升政治协商质量的对策建议

 

　　（一）建立和完善政治协商的法律体系。1993年，八届全国人大一次会议根据中共中央的提议，把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度载入《宪法》，明确为我国的基本政治制度，从此确立了政治协商制度的法律地位。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》首次明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这两种民主形式中，选举民主主要依托于人民代表大会制度，协商民主主要依托于人民政协。当前选举民主的相关法律体系已较为完备，而与之相提并论的处于同等地位的中国共产党领导的多党合作和政治协商政治制度，是中国革命和建设实践中形成的具有中国特色的政党制度，是中国的一项基本政治制度，虽然已经写入宪法，但它只是为人民政协政治协商制度的存在和发展提供了一个基础性平台，缺乏完善的实体法律支撑，人民政协的政治协商长期处在法律的“体制之外”，长期处于“无法可依”的状态。“意见”、“规定”都不是法律，不具有对人民政协外部的协商主体的普遍约束力。虽然多年的实践积累，为人民政协政治协商初步形成了一个大致完整的制度框架。但是，在人民政协政治协商活动的具体实施方面，长期以来无法可依，存在着极大的随意性，缺乏法律上的制度保障和相应的评价与监督，如在政治协商的具体范围、内容、程序、方式，都必须有法律层面上具有强制性约束力的可操作性规范。通过立法完善我国多党合作和政治协商政治制度，是新世纪新阶段人民政协创新和发展的必然结果，也是政治协商的本质要求。

　　（二）建立政治协商的运作机制。其中最重要的是两点，一是议题协商的确定机制。关于政治协商中协商议题如何确定，两个《意见》都没有明确，而政治协商议题的选定是政治协商成功与否的关键和基础，如何为协商选精、选好议题，就必须建立有效议题协商机制。首先要设立一个议题协商的协调小组。协调小组可由党委、政府和政协的副职组成或由党委办公厅（室）、政府办公厅（室）、政协办公厅（室）的秘书长、主任或副主任组成，每年12月至次年1月根据党委、政府的重点工作提出政治协商议题建议。也可尝试在政协机关中设立政治协商委员会，由政治协商委员会来专门承担政治协商的日常事务工作，使其更加专业化、规范化。其次是要建立议题通报制度。经协调小组或政治协商委员会提出的议题建议，要先报政协主席会议协商确定，而后涉及党委的由党委会确定、政府的由政府常务会确定，再由协调小组或政治协商委员会汇总通报到政协，由政协主席会议协商确定后，分别通报到涉及单位，列入党委、政府、政协的年度计划，使政治协商议题更加郑重、更加有针对性。协调小组或政治协商委员会成员必须全程参加各项会议。对临时提出的协商议题，由提出部门向党委、政府办公厅（室）提出，并提交议题协调小组或政治协商委员会提出，并按议题通报制度进行议题协商程序。二是建立反馈机制。人民政协政治协商的意见建议，都是在经过广泛的调查研究、充分的民主协商、认真的集体讨论基础上形成的，凝聚了政协委员的智慧和汗水，普遍具有前瞻性、科学性和可行性，对党委和政府实行科学决策、推动各项工作的开展具有重要的参考价值。从实践看，政治协商的反馈机制还不完善，从而影响了政治协商的效果。要把政治协商内容，以党委或政府名义形成《协商纪要》或《协商意见》。把党政机关对政协提出的协商意见和建议的重视、采纳和落实情况，及时通过情况通报会、座谈会等形式进行反馈，并用制度或规定的形式确定下来，从而确保政协组织和广大委员的意见建议能够进入党政决策程序并加以落实，保证政治协商成果发挥作用，取得实效。

　　此外应注意建立和完善对口联系机制。在建立和完善党政主要领导参加政协的高层协商会议，政协党组书记参加党委的高层议事会议和其他有关重要会议制度的基础上，要积极探索建立政府的主要领导与政协的主要领导、政府的分管领导与政协的分管领导、政府各部门与政协各专门委员会三个层面上的对口联系和协商制度等，同时，要积极探索政协委员小组与片区群众的对口联系和协商制度，扩大协商政策的目标受众的利益诉求吸纳面，不断提高协商质量。

　　（三）积极探索政治协商的激励机制。一是要探索党委政府的激励机制。鉴于党委、政府处于政治协商的主导地位，要推动政治协商向前发展，建立起对党委、政府的协商评价体系很关键，而不是完全依赖于党政领导个人的民主政治素质。用制度来推动工作是最有效、最根本的方法，要把政治协商的“三在前，三在先”原则的执行和政治协商规定的程序落实与否作为衡量党委、政府的领导水平的标准之一，纳入到对党政工作绩效的评价体系中来推进政治协商制度。二是要探索人民政协内部的激励机制。人民政协的政治协商不是少数几个领导人的事，它是政协委员履行职责的自觉行为，在准备阶段就需要全体委员尽可能地广泛参与。而政治协商的性质又决定了它具有时间不确定性、多发性和成果的非显现性。要使全体委员长久地对参与政治协商准备工作保持热情，除了他们自身的政治责任感之外，要建立及时总结工作的机制，通过总结反思，不断提高自身的政治意识和大局意识，不断提高政治协商准备工作的质量和水平；在协商活动结束后，政协应及时向参与此项工作的单位和委员传达党政反馈的相关信息和受理结果。同时，向委员所在单位的中共组织和党派基层组织汇报委员所做的工作，表明对他们付出的尊重和认可，进一步激发政协委员参与协商的能动性、积极性、创造性，推动政治协商的发展。

　　总之，人民政协的政治协商是中国特色社会主义民主政治的重要形式和重要渠道，是国家意义上的制度安排和创新，与人民代表大会实行的选举民主相辅相成，在推进民主政治建设中具有不可替代的作用，我们要提高质量为核心积极推进政治协商这种民主形式，把我国的民主政治建设推向更高的阶段。

（作者：杭州市西湖区政协主席）

 

参考文献：

  [1]中华人民共和国宪法（2004年）。

  [2]胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告。

  [3]中国人民政治协商会议章程。

  [4]毛泽东选集第5卷。

  [5]周光辉：《当代中国政治发展的十大趋势》，《政治学研究》1998年第1期。