人民政协政治协商的几个问题与思考

 在新的历史条件下，人民政协政治协商承载的任务更为繁重，其发挥作用的空间和领域也更为广阔，促进政治协商有序有效开展，需要我们从理论和实践层面深入研究、积极探索。

 

　　人民政协政治协商要成为公民有序政治参与的平台

 

　　不断扩大公民有序的政治参与，是社会主义民主政治建设的重要内容。它要求进一步发掘我国基本政治制度的资源优势。人民政协的政治协商作为协商民主的重要形式，其工作原则、活动方式，与公民有序政治参与有着内在逻辑关联，充分体现在为表达民意提供了“三个平台”：集中表达民意的平台。人民政协在履行政治协商职能过程中，能够将散佚于社会各阶层、各群体和各公民个体中的意见、愿望汇集起来，成为比较集中的带有界别特点的群体声音；党和政府也能够及时全面地掌握社会各阶层和群体的整体情况、倾向性意见，最大限度地实现和维护人民群众的利益。可以说这是我国最广泛、最有效的一种民主政治形式和途径。理性表达民意的平台。人民政协作为我国现行政治体制框架内的政治组织，具有宪法保障和政策支撑。各利益群体通过政协协商民主的形式，以合作、包容、妥协和理性的态度，发表意见、提出主张，在协商交流中增进了解，在争议讨论中寻求共识，在程序公正下达成认同，以减少各政治主体间的对立，避免和消除无序的、非常规的“大民主”弊端和危害。可以说这是我国最有序、最安全的一种民主政治形式和途径。平等表达民意的平台。人民政协在履行政治协商职能过程中，坚持求同存异的原则，尊重各党派、各团体、各阶层人士的意见，包容统一战线成员在信仰、利益和观念等方面的差异，坚持民主的多数与少数相统一的原则，既反映多数人的愿望，又吸纳少数人的合理主张；既接受支持的、一致的看法，又听取批评的、不同的声音。可以说这是我国最平等、最充分的一种民主政治形式和途径。

　　发挥政治协商作为公民有序政治参与平台作用，要积极推动政协工作向基层和大众延伸，重视聆听基层群众，特别是弱势群体的呼声和反映，不断完善民意吸纳表达机制，为扩大社会多元利益主体的政治参与提供制度载体。要在政治协商的制度安排中预留“两新”阶层（新经济组织和新社会组织人士阶层）参与的渠道，并依据情况及时调整现有的界别设置和委员结构，广泛吸纳“两新”阶层参与国家和社会事务的管理，将他们的政治参与要求纳入到现有政治体制之内，形成推动中国特色社会主义民主政治向前发展的强大合力。要扩大政治协商的开放度，为各界群众有序政治参与提供畅通渠道，可邀请各党派团体、各社会阶层代表人士、普通公民代表列席、旁听政协会议，就当前社会热点问题发表看法；邀请专家学者参加专题性政治协商活动，征求他们的“专业”意见和建议；组织开展“议事进社区”等活动，为普通百姓参与政治提供更多的机会和平台。要充分借助互联网这一载体开展政治协商。互联网的出现，打破了传统的公民政治参与方式，公众可以在“不见面”情形下，运用网络提出主张和建议。在履行政治协商职能中，可利用政协网站的公共论坛，就经济、政治、文化、社会生活各个方面，特别是群众普遍关心的热点、难点问题发贴，征询意见和建议；也可请政协委员与网民实现网上互动，集思广益，提高委员协商议政时反映民意的深度和广度。

 

　　人民政协政治协商要发挥决策咨询的作用

 

　　决策咨询对于科学、民主决策十分必要。从一定意义上讲，人民政协就是我国政治体制内最重要的决策咨询机构。人民政协的政治协商，是党和国家决策的重要环节，把政治协商纳入决策程序，在决策前和决策执行过程中充分听取各民主党派、各人民团体以及各族各界人士的意见建议，是提高党政决策科学化民主化水平，提高党的执政能力的重要途径。

　　人民政协政治协商的决策咨询活动，具有四方面的特性：决策咨询的政治特色浓。它不同于普通意义上的党政决策咨询，提出的主张意见也不仅是一般层面上的出主意、想办法，而是包含着不同阶层、不同群体、不同组织的政治主张与诉求，在社会主义民主政治建设中，起到了扩大和包容社会各界人士政治参与的作用。决策咨询的层次高。政协形成的建议案、调研报告在进入党政高层决策视野前，一般要经过全委会议整体协商、常委会议重点协商、主席会议专题协商等高层协商程序，确保了政协反映的意见建议，郑重而不敷衍，深刻而不肤浅，系统而不零碎，真正起到为党政决策提供智力支持的作用。决策咨询的公正性强。人民政协亦官亦民、位置超脱，能站在客观公正的立场上观察分析问题，所提出的意见建议不受情绪的干扰，不受利益的羁绊，具有很强的公信力。决策咨询的领域广。政治协商内容涉及政治、经济、文化、社会建设的方方面面，可以在推动经济发展、协调各种利益关系、发展社会主义民主政治，包括满足广大群众日益增长的精神和文化诉求等诸多范畴内为党政科学决策发挥咨询作用。

　　发挥好政治协商的决策咨询作用，首先，决策咨询的视点要高，在谋划科学发展时要坚持实事求是，一切从实际出发，既要着眼于对解决当务之急问题的探索，更要着眼于长远之计的深入思考。其次，决策咨询的意见要准，要善于透过表象抓住本质，做到见事准，谋事早，在形势变幻的风云中，顺势而变、因变而进；要善于洞察潜伏着的危机，及时提出应对的远见卓识。第三，决策咨询的建议要深，要做到观点不新不讲，事实不清不讲，道理不明不讲，重点不详不讲；要善于讲使人解渴的话，讲给人启示的话，讲引起共鸣的话，讲别人未讲的话，使政协提出的意见建议党政希望听、愿意听、需要听，甚至渴望听。

　　

  关于发挥人民政协政治协商主客体作用的问题

 

　　研究政治协商主客体的问题，明确政治协商中的主客体指向，目的是要厘清政治协商由谁主导、由谁组织、由谁参与等问题，从而推动协商各方各司其职，各显其能，富有成效地推进政治协商工作开展。

　　要明确政治协商主客体指向。人民政协政治协商的理论研究，历来对协商主客体这一概念颇有争议。有的认为政协是协商的领导者、组织者和承担者，政协处于协商主体地位，党政是协商客体；有的认为政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商机构，因此，中国共产党处于协商主体地位；还有的认为协商主要是中国共产党听取各民主党派、各界代表人士的意见建议，因此，各民主党派、各界代表人士在政治协商中处于主体地位，中国共产党和政协组织处于客体地位。我认为，这些说法片面并且不准确。正因为主客体地位的不明确，一方面导致党政不认为自己是协商主体，在政治协商中相对被动，不够积极；另一方面各民主党派、各界代表人士和政协组织的协商热情难以转化为政治协商的实际行动，影响了政治协商的成效。事实上，从人民政协成立的第一天起，政治协商就鲜明地体现了中国共产党与非中共人士协商的统一战线本质特点。1949年到1954年，我国人民代表大会制度建立之前，人民政协曾代行人民代表大会的职权，凡涉及国计民生的重大问题都由中国共产党与各民主党派、无党派人士和各族各界代表人士在人民政协进行政治协商。无论是《共同纲领》的制定，还是新中国的成立，都是中国共产党与各民主党派、各人民团体和各族各界人士进行政治协商的产物。中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《关于加强人民政协工作的意见》分别指出，人民政协的政治协商是中国共产党在人民政协同民主党派和各界代表人士的协商；就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。由此可见，政协是政治协商的重要机构和平台；中国共产党（当然包括人大和政府）与各民主党派、各界代表人士，在政治协商中都是主体，协商双方在政治协商过程中是统一的、平等的、缺一不可的关系，单独说哪一方是主体或客体，理论上是片面的，实践上是有害的。

　　要充分发挥政治协商中各方的作用。政治协商需要各级党委、政府、政协、各民主党派、各界代表人士之间相互支持、共同努力。其一，坚持党委主导的原则。各级党委要自觉树立政治协商的主导意识，充分发挥主体作用，从提高执政能力和水平、体现人民意志的高度，进一步确立政治协商的理念，提高政治协商的自觉性，主动、经常地开展政治协商。各级党委要总揽全局、协调各方，制定并实施重大决策前必须通过政协这一平台，与各民主党派、有关人民团体、各界代表人士进行协商的制度。其二，坚持政协主动的原则。各级政协组织要充分发挥政治协商的主要场所和重要平台的作用，主动把党政想协商和想请党政在政协协商的内容，作为重要议题及时提上协商日程，积极做好协商双方的沟通协调工作，保证政治协商郑重、有序地开展。其三，坚持平等协商的原则。要充分保障协商主客体的平等对话权利。协商的基础是平等，它意味着参与的主客体在协商权利上的对等，因此必须充分保障协商过程中各方的知情权、参与权、自主权、表达权，避免影响协商主客体的积极性和主动性。各民主党派和各界代表人士不能坐等党政来协商，要围绕党政工作中的重要问题、人民群众关注的热点问题，主动提出协商议题的建议，在协商过程中搞好调查研究，努力提高协商水平，提出具有科学性、前瞻性、可操作性的意见建议。

 

　　努力提高人民政协政治协商的成效

 

　　让各党派团体、各界代表人士的意见建议进入党政决策程序，既是政治协商的目的，也是政治协商成效的体现。提高政治协商的成效必须在程序的规范性、过程的民主性、形式的开放性、结果的制约性四个方面下功夫。

　　程序的规范性。把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。但在实际工作中，究竟哪些事项才是应该列入协商的“重要问题”，在什么范围、什么时间、怎样进行协商，以及协商意见如何处理、如何反馈还缺乏具体制度规定，影响了政治协商效果。要推进政治协商纳入决策程序，就必须在具体运作的规范性上下功夫。一是规范协商内容，要根据中央《关于加强人民政协工作的意见》对政治协商内容作具体的界定，特别是对中央文件和政协章程规定的“重要”、“重大”问题进行细化，以便于操作。现在各地比较一致的意见主要包括：政府工作报告；财政预决算报告；人民法院和人民检察院工作报告；本地区国民经济和社会发展中长期规划；关系民生和事关全局的重大问题及政治、经济体制改革方面的重要决策；换届时同级党委提出的同级人大常委会、政府、政协和人民法院、人民检察院主要领导成员的建议人选；党委、政府、政协认为有必要进行政治协商的其他经济、政治、文化和社会生活中的重大问题等。二是规范协商形式，形式尽管是表象的，但在协商内容确定的前提下，协商形式必须与之相匹配、相吻合。三是规范协商程序，要通过明确协商主体、客体以及相应的制度化程序，按照重大问题协商在党委常委会议决策之前，政府常务会议决定之前，人大审议通过之前进行协商，杜绝随意性，克服盲目性。现在有许多地方制定了有关人民政协政治协商的规程，把政治协商程序与党政决策程序作了无缝对接，有了一些“硬性”规定，其中较为突出的就是：凡规定需要经过人民政协协商而未协商的事项，除特殊情况外，原则上不予决策，这使得政治协商成为党政决策必要、必须经过的重要环节。

　　过程的民主性。政治协商成效，对于每个参加协商者来说，既关心协商的结果，也重视协商的过程，因为政治协商的价值核心不仅以是非为唯一尺度。衡量政治协商的成效，首先，要回归到人民政协团结、民主的主题上来，把社会各界有影响的代表人士集中起来就重大问题、重要事项进行协商，本身就有重要的政治意义和民主示范性，就是有成效的重要体现；其次，要从协商的过程来进行衡量，政治协商的过程是充分发扬民主的过程，也是增进理解、扩大共识、互相接纳的过程，参与协商的各方，在协商过程中思想火花的碰撞，不同意见的交锋，认知能力的互补，增进了相互理解与融合，有时人们往往对协商过程的接受，就意味着对于协商结果的承认。

　　形式的开放性。当前，政治协商社会影响力不够，存在“三多三少”的问题：一是高层次协商多，大众化的议政少；二是通报、汇报性的协商多，咨询、互动式的议政少；三是对协商形式宣传的多，对议政效果督查的少。要进一步扩大政治协商的社会影响力，就要丰富和完善政治协商形式，使政治协商更多地体现开放性。要建立协商公示和公告制度，把协商议题事前向协商范围内有关组织和人士公示，使政治协商在各党派团体和各界代表人士的广泛参与下进行，从而充分反映各方面的意愿,充分汇集社会各界群众的智慧。要创新政治协商的例会形式，建立诸如听证会、恳谈会、议事会等例会形式，不断完善民意表达机制，使各种利益诉求通过体制内的渠道畅通地反映至决策部门，为决策的制定、执行、评估提供民主依据和参考。

　　结果的制约性。追求协商结果的刚性制约，是衡量政治协商成效的重要标准，大家都希望在政治协商中“说了不白说”。但从实践来看，由于政治协商功能的发挥缺乏法律强制性，使党政部门对政治协商意见、建议的采纳缺少刚性约束，一定程度上影响了政治协商的效果。但也不能因此就认定政治协商“说了也白说”。事实上，人民政协最大的权利就是话语权，因其制度的力量、影响的力量、真话的力量、知识的力量，使其具有了不可低估的监督和约束力。当然目前在履行政治协商职能过程中，不仅要放大其“软制约性”，还要坚持不懈地探索政治协商纳入决策程序的路径，逐步建立和完善协商于决策之前的长效机制，促进政治协商程序与党政决策程序有效对接，强化政治协商的刚性制约力。

（作者：南京市政协主席）