关于人民政协政治协商工作从理论与实践上需要解决的几个问题

推进人民政协政治协商工作，无论对发展人民政协事业、开创政协工作新局面，还是发展社会主义民主政治、推动社会主义政治制度的自我完善和发展，都具有十分重要的意义。在新的历史条件下，推进人民政协政治协商工作，需要认真解决好以下几个重要问题。

　　

  一、关于政治协商的两种基本形式

 

　　在我国政治协商通常讲有两种基本形式，即中国共产党同各民主党派的协商和中国共产党在人民政协同各民主党派、各人民团体和各族各界人士的协商。我认为，这是从执政党的角度讲的，它是对的。但从历史的发展来看，从国家政治制度的层面来看，政治协商这两种基本形式的表述还不够准确、不够全面。

　　政治协商是中国共产党和各民主党派长期合作共事的优良传统，也是人民政协存在和发展的重要依据。在当代中国能够领导和组织政治协商这一特殊任务的惟有中国共产党及其领导的人民政协。其他任何组织都无法替代。对我国政治协商两种基本形式，比较准确的表述应当是，中国共产党同各民主党派的政治协商和人民政协的政治协商。而中国共产党在人民政协的政治协商只是人民政协政治协商的一部分。

　　随着我国社会主义民主政治的不断推进，对人民政协的政治协商基本形式的认识也在不断深化。1982年12月制定的《中国人民政治协商会议章程》规定，“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会根据中国共产党或民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各界爱国人士的代表参加的会议，进行协商。”它表明提议协商是人民政协政治协商运作的基本要求，协商的参与者是党派、团体和各界爱国人士的代表。1989年1月制定的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》提出，“全国政协主席会议根据中共中央、全国人大常委会、国务院、各民主党派、各人民团体以及中央党政有关部门的提议，安排协商活动并决定协商的形式和参加范围。”“全国政协主席会议认为需要协商的问题，也可以建议中共中央、全国人大常委会、国务院、各民主党派、各人民团体以及中央党政有关部门将问题提交政协协商。”它表明提议协商和建议提交协商成为人民政协政治协商运作的基本要求。提议协商者不仅包括党派、团体，而且增加了全国人大常委会、国务院、中央党政有关部门，建议提交协商者也扩大到上述范围。1993年3月八届全国人大一次会议通过宪法修正案，把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，使这一制度上升为国家意志，成为国家的基本政治制度。从国家政治体制的层面看，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，是我国政治体制的重要组成部分。1994年3月修订的《中国人民政治协商会议章程》规定，“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”它表明根据形势的发展变化和实践经验，人民政协政治协商形式的表述更加准确和完善了。

　　2006年2月《中共中央关于加强人民政协工作的意见》把人民政协的政治协商提升为“是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。”可见，人民政协的政治协商是何等的重要。

 

　　二、关于政治协商的主要内容

 

　　政协章程规定“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”中共中央有关文件重申：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”但这些规定并未对“大政方针”和“重要问题”内涵作出详细解释。在实践中，各地对其具体内涵认识、理解上并不一致。

　　特别是，对“重要地方性法规”是否应该纳入协商范围分歧较大。例如,中共广东省委、北京市委等制定的关于政治协商的文件将其纳入协商条款，有的省委制定的文件则没有将其纳入协商范围。这也反映了各地在认识上的不同。一种观点认为，根据《立法法》规定，人大及其常委会享有立法权是不可动摇的，法律法规草案没有必须到政协协商的法律程序。另有观点认为，法律法规草案在人大通过前到政协协商，并不违反立法程序，因为这属于民主立法范畴，法律法规草案在人大通过前可以在社会上征求意见，为什么不能到政协征求意见？

　　我们认为，重要的地方性法规草案在人大及其常委会通过前到政协协商是理所当然的。因为：1．这是中共中央所要求的。1995年1月《中国共产党中央委员会（通知）》批转的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》指出，政治协商的主要内容包括国家的重要法律草案。那么，对于省区市一级来说，重要的地方性法规草案自然也就包括在政治协商的内容里了。2．这是我国的政治体制所决定的。我国的政治体制决定了事关国计民生的重大问题，要通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、人民团体和各界人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施。从国家层面讲，人大不仅是立法机关，也是决策机关，重大问题决策前协商，不仅适用于党委、政府，同样适用于人大。那么重要的法律、地方性法规草案通过前理应在政协协商。3．历史上就是这样做的。1954年3月，中共中央提出宪法草案初稿，经宪法起草委员会提交政协全国委员会进行协商。政协第一届全国委员会常委会邀请各民主党派、各人民团体的负责人和各界人士组成17个小组，讨论宪法草案初稿。《中华人民共和国婚姻法（草案）》、《中华人民共和国兵役法（草案）》等也都在政协协商过。

 

　　三、关于政治协商的主体资格

 

　　政协章程规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”这里，已经很明确地表明党委、人大、政府、民主党派、人民团体、各界政协委员等都是协商主体。但在实践中，各地对协商主体的认识不统一，实施中有差异。

　　一种意见认为，我国政治协商的两种基本形式是，中国共产党同民主党派的直接协商和中国共产党在人民政协同各民主党派、人民团体和各族各界人士的协商。显然，协商主体不包括政府和人大。另一种意见认为，在人民政协政治协商主要是党委、政府同各民主党派、人民团体和各界委员的协商，人大是权力机关，没有必要同政协协商。显然协商主体不包括人大。

　　我们认为，上述观点是不全面的。周恩来同志早在1950年6月在《人民政协全国委员会会议党组活动的方针》中就明确指出：“现在有党的系统，有政权的系统，再加上政协的系统，这就更能反映各个方面的意见，并有利于决议的贯彻执行。”三个系统的说法，清楚不过地表明了我们国家的政治体制，而政协在这三个系统中的地位是不可替代的，它要发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用。从党的系统来讲，中国共产党是执政党，是领导中国特色社会主义事业的核心力量，无论是党同民主党派的直接协商，还是在政协同政协各参加单位与政协委员的协商，中国共产党是协商主体是毫无疑问的。从政权的系统来讲，人大是国家权力机关，也是国家作决策的机关；人民政府是国家权力机关的执行机关，也是管理国家事务的行政机关。人民政协与人大、政府三者总的关系是：一个在决策前协商，一个在协商后表决作决策，一个在决策后执行。根据我国的政治体制和“就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”的重要原则，显然，人大和政府都是协商的主体。所以，我们认为，要从党的系统、政权的系统、政协的系统的高度，从执政党的角度和国家政治体制的角度，全面认识和理解政治协商主体的内涵，即应当包括党委、人大、政府，包括民主党派在内的政协各参加单位、各界政协委员。因此，要全面深入地宣传我国政治体制的特点和优势，全面准确地理解和不折不扣地贯彻政协章程，更好地发挥各协商主体作用，提高政治协商的实效。

 

　　四、关于人民政协政治协商制度建设

 

　　人民政协政治协商制度，从国家政治制度的层面讲，它是中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度的重要组成部分，它包括人民政协性质、地位、作用、主要职能、活动方式、履职形式、自身建设等在内的人民政协体系中共同遵守的行为准则和办事规程。推进人民政协政治协商制度建设，有利于社会主义政治制度的自我完善和发展。人民政协政治协商制度，从人民政协自身的层面讲，它是政协履行政治协商职能的行为准则和办事规程，是指政治协商的制度化、规范化、程序化，它又是和国家政治制度紧密相连的。正如《中共中央关于加强人民政协工作的意见》所指出的，“人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。”因此，人民政协政治协商制度建设,要纳入我国社会主义政治制度自我完善和发展的总体布局加以推进，遵守国家宪法和法律，贯彻政协章程，始终坚持正确的政治方向。

　　在人民政协的各项建设中，制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性，关系到人民政协事业的长远发展和人民政协独特作用的发挥。政治协商是人民政协的首要职能，是人民政协存在和发展的重要依据。人民政协政治协商制度建设，要着眼于社会主义政治制度的自我完善和发展，着眼于人民政协事业的发展和人民政协作用的发挥。推进人民政协政治协商制度建设，就是推进人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设，就是通过制定、健全和完善一系列切实可行、相互配套的规章制度、议事规则和办事程序，使人民政协政治协商实现有章可循、有规可依、按程序办事。在人民政协政治协商“三化”建设中，制度化是开展政治协商的基础和前提，规范化是开展政治协商的行为准则，程序化是开展政治协商的步骤和途径。所以说，推进人民政协政治协商“三化”建设，是人民政协切实履行好政治协商职能的根本路径和可靠保障。其目的,就在于使这种制度不因领导班子交替和人员改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，使政治协商郑重经常、规范有序、富有成效地开展，切实发挥在我国政治生活中不可替代的作用。结合当前的实际，推进人民政协政治协商制度化、规范化、程序化，需要认真解决好以下问题。

　　一是切实增强贯彻执行人民政协政治协商制度的自觉性和坚定性。中共中央有关文件、政协章程等都对人民政协政治协商有明确的制度规定。但在实践中，有章不循或贯彻执行制度不力的现象时有发生。例如，1995年1月《中国共产党中央委员会（通知）》明确提出，“对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，要在决策之前在政协进行协商。”对此，许多地方党委和政府并没有把人民政协的政治协商作为党政决策的必经程序，有些重要问题在决策前没有协商，有些重要问题虽然协商了，但也存在简单化、程式化和随意性，存在事后通报代替事前协商的现象。又如，政协章程对政治协商主体的范围和政治协商运作的基本要求（即提议协商和提交协商）做了规定，但在实践中并未得到很好的贯彻，对有关重要问题,有的协商主体不提议协商，政协也没有建议协商主体提交协商。因此，要进一步强调人民政协政治协商制度的严肃性，坚定不移、不折不扣地贯彻执行有关制度，切实把人民政协政治协商落到实处。

　　二是进一步健全和完善人民政协政治协商的制度体系。党的十一届三中全会以来，人民政协进入新的历史发展时期，履行政治协商职能的制度建设经历了“经常化、制度化”、“规范化、制度化”阶段，党的十六大以后发展为“制度化、规范化、程序化”，取得很大成绩。在新的形势下，推进人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设，既要加强实体性制度建设，又要加强程序性制度建设，以减少制度执行的自由裁量空间。总的看，这些年来实体性制度建设取得很大进展，但仍需要进一步健全完善，而程序性制度建设相对薄弱，亟待加强。对这个问题,是需要下力认真解决的。一方面，要对协商主体、协商内容、协商形式等作出进一步规范和细化的规定。另一方面，要加快程序性制度建设的步伐，对协商议题的提出和确定、协商活动的准备、协商过程的组织、协商意见的整理和报送、协商意见的处理和反馈等程序和环节及其责任主体、工作时限、工作要求等作出具体规定。要通过坚持不懈的努力，力求形成以宪法和政协章程为核心的符合实际、内容完备、科学管用的人民政协政治协商的制度体系。

　　人民政协政治协商从制度化、规范化、程序化走上法制化轨道，是历史的必然趋势。在我国，政治体制的架构存在三个系统，即党的系统、政权的系统、政协的系统，存在四套班子，即中国共产党各级委员会、各级人民代表大会、各级人民政府、人民政协的各级委员会（设置到县）。人民政协在我国政治体制中发挥着不可替代的作用。在我国，选举民主和协商民主是社会主义民主的两种重要形式，人民政协把协商民主上升为国家政治制度层面，是实行协商民主的主渠道和主要形式。人民政协的政治协商在我国政治生活中日益发挥着重要的作用。因此，发挥人民政协的作用，履行好政治协商职能，是坚持走中国特色社会主义政治发展道路的必然要求。我们要坚定不移地推进人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化，锲而不舍地推动人民政协政治协商走上法制化轨道，使人民政协政治协商的职能作用得到充分发挥，社会主义民主政治建设取得新的进展。

　　（作者：北京市人民政协理论与实践研究会副会长、研究员）