推进政治协商制度建设研究

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，作为其重要机构和载体的中国人民政治协商会议，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这种制度反映了我国全体人民根本利益一致、具体利益又存在差异性和多样性的基本事实，在中国共产党的领导下，各利益群体相互监督，协商理政，合作共赢，与选举民主相互结合，避免了为竞争而难以克服的相互拆台、相互攻讦、相互掣肘之类的弊端，在发展社会主义民主政治方面负有重要使命和责任，正在并将继续显示出其极大的优越性。作为这一制度重要载体和平台的人民政协，有着政治协商、民主监督和参政议政三大职能。其中，关于政治协商的制度建设问题，2009年胡锦涛总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话中，更是明确要求：必须按照党的十七大做出的战略部署，积极推进政治协商制度建设，切实把政治协商纳入决策程序。这既是对以往经验的总结，更是对今后实践方向的明确，对我们积极稳妥地推进政治协商制度建设，具有重要指导意义。

  

一

 

　　政治协商就是相关利益方基于各自利益，在国家权力权威性地配置不同利益群体之间利益问题上共同商量以便取得一致意见的活动或过程。我们可以把人民政协的政治协商制度概括为：中国共产党与各民主党派及相关各方，在人民政治协商会议这一平台上，就国家权力权威性配置不同利益群体之间利益问题共同商量以便取得一致意见的过程中所应遵循的规则和程序等的总称，具体包括协商的原则、主体、内容、程序、形式等要素。

  政治协商的原则。一方面，中国共产党和各民主党派在多党合作和政治协商的长期实践中形成了一些重要政治准则：坚持中国共产党领导，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针，保持宽松稳定、团结和谐的政治环境。这些重要的政治准则，当然也是作为人民政协政治协商职能履行时必须坚持的原则。另一方面，从人民政协政治协商职能本身看，“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”[1]，“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商”，是人民政协具体履行政治协商职能时必须坚持的重要原则，当然也是执政的中国共产党以及中国政府就中国社会发展等重大问题，在决策前和决策执行中必须坚持的重要原则。与第一个层面相比较，这个原则针对性更强，应在实践中予以充分注意。

　　政治协商的主体。人民政协的政治协商，按照《中国人民政治协商会议章程》规定：中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商[2]。据此，可以确定政治协商制度中的协商主体包括：中国共产党方面的负责人，人大常委会负责人，人民政府方面的负责人，各民主党派方面的负责人，各人民团体方面的负责人，各民族代表人士以及各界代表人士。

　　政治协商的内容。2004年《中国人民政治协商会议章程》规定：政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》）中进一步细化，指出人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。不过，由于中央和地方、地方和地方间的情况不尽相同，所有协商的内容也有所不同。

　　政治协商的程序。人民政协的政治协商，按照《意见》，其主要有五个程序，即：党委根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究并确定在政协协商的议题；政协党组根据党委的统一部署，按照政协章程和有关规定安排协商活动；党委和政府及有关部门负责人就相关问题通报情况、听取意见；政协要及时整理并报送参加会议的各党派团体和各族各界人士提出的意见和建议；党委和政府及有关部门对政协报送的意见和建议要认真研究处理，并及时反馈处理情况。

　　政治协商的形式。协商形式包括两个层面： 其一，中国共产党同各民主党派的协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式，各民主党派也可以向中共中央提出书面建议。其二，人民政协的政治协商，主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式[3]。

  

二

 

　　人民政协的政治协商职能与民主监督、参政议政职能共同构成人民政协主要职能整体。从实践中看，在政治协商会议上，共产党和各民主党派、人民团体、无党派人士及社会各界的代表人士，就国家重大问题进行协商讨论，这些协商成果作为政协的决议和议案直接提交给人民代表大会，作为人大制定法律和进行决策的重要依据。此外，我国每年一次同时举行的人大会议与政协会议，政协委员就人大讨论的问题充分发表意见，为人大的最后决策提供了直接的参考。凡此种种，都进一步推进了我国两种民主形式的结合，使党和国家的重大决策建立在充分政治协商的基础上，从程序上实现了我国根本政治制度与基本政治制度的成功对接，不但扩大了公民的政治参与，拓展了民主的社会基础，而且增强了决策的科学性，提高了决策水平，从根本上克服了单纯实行选举民主所难以避免的缺陷[4]。所以，应该肯定推进政治协商制度建设是中国社会经济发展和利益配置模式调整的现实要求，对发展社会主义民主政治、完善我国社会主义政治制度体系、构建社会主义和谐社会意义重大。

　　发展社会主义民主政治，制度建设带有根本性和全局性，要通过制度的健全来保证人民当家作主。十七大报告特别强调要健全民主制度，并将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度一起，列为我国发展社会主义民主政治必须坚持和完善的制度架构体系[5]。从实践中看，政治协商制度相对于其他几大制度而言，还有许多内容与环节需要进一步完善。例如，其他几大制度均有较完善的法律保障，诸如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》等。而政治协商制度仍然主要从《中华人民共和国宪法》序言有关条文[6]以及中共中央重要文件和主要领导人的重要讲话中寻找依据和保障，这显然与共产党领导的多党合作和政治协商制度在我国政治生活中的地位是极不相称的。

  

三

 

  推进政治协商制度建设，就是在现有政治协商制度框架及相关规则的基础上，围绕政治协商制度所涉及的主题、内容、程序、形式等要素，进一步规范各方所应遵循的规则和程序，以求各方就国家权力权威性配置不同利益群体之间利益问题更加妥善地共同商量，更好地取得一致意见。进一步推进政治协商制度建设，还需要在以下方面着力做深入细致工作。

　　正确理解协商主体。协商主体的确定是推进政治协商制度建设的基本环节。《意见》明确提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”并且要“认真搞好人民政协的政治协商”。协商的主体应该是人民内部各方面，党委、人大、政府、政协、各民主党派、各人民团体可以成为协商的主体。而且，主体之间应该具有“对等性”。例如，对广西北部湾开发开放问题形成了一个意见建议，通过召开专题协商会的方式与国务院进行协商，这时候政协就应当被视为与国务院对等的协商主体[7]。只有明确协商主体，才能进一步解决协商过程中相关方责任问题，为进一步完善政治协商制度提供必要的条件。

　　全面把握协商内容。协商内容的明确是推进政治协商制度建设的重要环节。协商什么，什么能协商，什么不能协商，必须明确。从中共与各民主党派协商建国的历史来看，应该说凡是涉及公共权力配置社会利益的重大问题都应该是政治协商的内容。有研究者在总结人民政协六十年的光辉历程和重要启示时曾感慨地说道：中共与各民主党派协商建国，在世界发展史上都是少有的，建国都可以协商，那还有什么事不能协商呢！根据《意见》，还需要进一步明确几点：一是已经纳入协商的内容，如国民经济和社会发展五年规划、政府的年度工作报告、法院和检察院的年度工作报告等，必须严格作为协商内容规定下来。二是党委规定应当协商的问题但实践中还没有纳入协商的内容，如建设总体规划、社会发展战略、行政区划的变动，事关经济、政治、文化和社会生活的重大改革和重要问题，重要法规、重要行政规章的制定和重要人事安排，应该及早确定下来。三是各党派参加人民政协工作的共同性事务和政协内部的重要事项，如政协组成单位和界别设置、政协常务委员会提案工作报告、政协常务委员会和主席会议建议案等，还需进一步细化[8]。所以，到底哪些可以列入协商内容？都应该有明确的说法，不宜以“重大问题”等笼统概括之。还有一点必须引起注意的是，政治协商的内容不应该回避或淡化“政治性”。实践中给人的感觉是政治协商在非政治性问题上热热闹闹，而在政治性问题上往往力度不够，这种状况若不加以注意和改进，势必严重影响政治协商的实效。

　　严格规范协商程序。在新的历史条件下，人民政协的性质、职能等已经发生重大变化，不仅仅是“统一战线组织”，而且是我国政治制度体系的组成部分，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，协商不应该再仅仅是“咨询性”的，而应该是“程序性”的。怎样保证应该提交协商的议题进入协商程序？多少名政协委员联名提出的议题应该纳入协商程序？凡此种种，都需要在实践中进一步细化和完善。

　　进一步完善界别设置以保证政治协商效果。实践中看，政协委员的界别色彩并不强，界别作为政协基本组成单位的性质、地位、作用并不明确。改变这一状况，从近期看，应着眼于增强界别的代表性和凝聚力，使其有效地表达本界别社会公众的利益诉求，在协商中形成应有的博弈能力。从长远看，可以考虑界别及政协委员通过必要的法定程序产生，且政协委员不得兼任人大代表和党代表，也不宜兼任行政官员，以保证其履行政治协商和其他职能的独立性[9]。

　　加强人民政协政治协商的法律保障。坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，发挥其政治协商职能等问题，虽然从宪法序言、国旗法和公务员法等相关条文中能读出其法律地位等内涵，但更多的是存在于中共全国代表大会或全会的报告以及有关决定和意见中。在宪法具体条文中，涉及人民代表大会的有50多条，而关于人民政协的则一条也没有涉及，这显然与该制度在当下中国的地位与作用是不相称的。历史上看，全国第一届政协会议曾通过《中国人民政治协商会议组织法》，后于1954年底被《中国人民政治协商会议章程》取代，原因是人民代表大会成立后，中国人民政治协商会议不再代行人民代表大会职权，其规章再称为“组织法”易与国家机关的组织法相混淆。有研究者认为，这在过去是合适的，但现在人民政协已不再是单纯的统一战线组织，其职能也扩展为政治协商、民主监督、参政议政，政协工作也已涉及社会的方方面面，包括政府的职能部门，所以仅靠政协章程不足以保人民证政协工作的有效实施，而且经过改革开放30年，在依法治国的形势下，为人民政协工作立法很有必要，建议制定人民政协组织法，使人民政协真正成为中国民主政治体制的法定重要组成部分。

  （作者：中共中央党校政法教研部政治学理论教研室主任、教授）

 

注 释：　　　

  [1]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（下），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第760、762页。

  [2]《中国人民政治协商会议章程》第2条第2款，政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（下），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第695页。

  [3]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（下），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第763页。

  [4]《人民日报》2010年10月20日第一版。

  [5]《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第27页。

  [6]宪法序言强调：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”

  [7]李昌鉴：关于中国的协商民主制度，《理论研究》2008年第3期，第18页。

  [8]朱振中：推进人民政协政治协商制度建设的探索与思考，《理论研究》2008年第4期，第59页。

  [9]李昌鉴：人民政协理论研究之现状及前瞻，《理论研究》2009年第3期，第18—19页。