人民政协界别设置改革：问题与对策

人民政协作为社会主义民主实现形式之一，在面对社会阶层利益的诉求表达时有特有的优势，它的重要性也随着社会结构的变化在不断提升。重要性的提升带来了对政协自身组织建设要求的提高，因此政协组织的改革不可避免。

  在涉及到政协各方面的改革中，政协界别设置的变化尤为敏感，也尤为重要。界别设置的变革涉及到无数的要求，也牵扯到各方面的利益和权利的变化，不仅有新阶层要求参与、设立对应界别的诉求，也有传统界别人员配置需要优化的呼声，形式多样，要求复杂。人民政协的界别应该如何设置，我们没有可借鉴的经验，在社会利益诉求纷繁复杂的今天，界别设置的改革是一个需要在不断探索中循序渐进的课题。

 

一、政协界别设置中的问题

 

  1.界别交叉与重叠。因为划分标准的原因，现在的政协界别之间存在着很多的重叠设置。党派和团体界别是相对稳定的一部分，而职业性界别会随着社会结构的变化有较大变动。职业性界别的变化极易造成政协内社会阶层之间比例失调。

  第一，由于党派团体中教育界人士、医卫界人士、经济界人士较多，而在职业性界别中又有单独的教育、医卫和经济界别，这样就造成了这些行业委员比例过大[1]。

  第二，在团体界别中，有些团体组织之间相似性比较大，有的有着明显的包含关系，应该对它们进行有效的合并和配置。

  2.政协委员的界别身份。在政协中，每个委员都有自己相应的界别归属，但是在实践中有些政协委员对自己的界别身份认识不够，归属感不强。 

  第一，政协委员都是在本职岗位上的优秀分子，拥有很多荣誉，“政协委员”的称号成为了他们所获得的另一项荣誉，而不是一种参与国家或地方事务的途径。这与政协本身的定位是相悖的。无论那一界别的委员，自从进入这个界别开始，就应该拥有团体的归属感，在进行政治协商时增强政治责任感，运用公共理性积极参政议政。

  第二，政协委员构成上行政色彩浓厚，现居于领导职位的委员占很大比例。“官员作为安排性委员、服务性委员与人民政协履行参政和监督的职能存在角色冲突，是‘既当裁判员又当运动员’的又一种形式”[2]，这是政协委员的产生方式和它的精英性特色的反映，一定程度上有利于政协参政能力的提升，但是这种状况对于政协监督职能的发挥是不利的。

  第三，政协是按界别组织的，有很多界别面临着委员归属感的问题。一方面是界别设置涵盖范围太大，经济界、社会科学界、文化艺术界等都面临着这样的问题；另一方面是界别范围相对明确，但委员与界别联系不密切。例如农业界，它的名称从农民界到农林界，再到农业界，有一条明确涵盖范围变化轨迹，但是在实践中，农业界内缺少农民代表的问题仍然没有很好的解决。

  3、新阶层与新界别。伴随我国市场经济的发展和社会结构的不断变化，新的社会阶层不断涌现出来，人民政协在界别上进行改革以吸纳新社会阶层的参政要求就越来越重要。近几年以来，不断有增加政协界别尤其是对应新社会阶层增加职业性界别的呼声。当然，伴随我国社会经济的发展，政协界别的增加也是正常的发展趋势，但是在没有合理的设置原则和制度规范的情况下，政协界别的增长仍需谨慎。

  4、界别内聚力[3]差异大。人民政协是按界别设置的，也需要以界别为单位发挥参政议政的作用，但是界别之间的差异使他们发挥作用的能力相距甚远，这种差异主要就是来自于内聚力的不同。

  党派界别和团体界别拥有着相对比较完善的组织、领导体系，有良好的选拔制度和监督制度，再加上成员的相对同质性等等，即使是比较大的界别也能很好地形成共同的决议。党派和团体界别在参政议政方面是比较成熟的。职业性界别作为群体发挥作用的能力则是有限的。它们之间差异比较大，一些界别包涵范围过大，委员之间沟通联系相对较弱，又没有明确的组织体系，这样的界别很少以界别名义提出议案，更多的是委员个人独立参与。

 

二、政协界别设置改革的原则

 

  1.以中国国情为基础。人民政协是我国特殊国情下产生的特殊组织，是中国人民的伟大创造，在我国社会主义民主政治建设中发挥着独有的作用。半个多世纪以来，政协的作用和设置都是伴随着我国的社会、经济、政治发展而不断变化。在政协的发展上，我们仍需要立足于本国国情，盲目模仿是行不通的。

  在政协界别设置的改革上，认识国情尤为重要。首先要认识我国的政治格局，了解社会主义民主政治和政协的定位，这样才可以确定界别的政治地位；其次还要了解我国经济发展状况，认识社会主义市场经济的精髓，这样才能够使界别划分或改革围绕经济建设的中心，使界别始终为促进社会经济发展、国富民强而建言献策；再次要真正了解我国的社会结构状况，这样才可以有效地确定界别的大小、分类和范围；最后要尊重文化传统，提倡社会主义价值观，使政协设置不脱离社会现实，过分理想化。

  2.坚持中国共产党的领导。“中国政治基于两大规定性展开：一是社会主义的规定性；二是人民民主的规定性。这两大规定性的制度性基础分别是：中国共产党的领导和人民代表大会制度”[4]。中国共产党是社会主义建设事业的领导核心，政协建设也必须在中国共产党的领导之下进行。人民政协是中国共产党领导的多党合作制度的组织体现，人民政协这一政治组织和民主形式最终目标为实现党的决策部署服务。政协的界别改革要在坚持党的领导的前提下进行，保证界别的设置是为了更好的为决策建言献策，而不是危害党的领导地位。

  政协参政与党的领导是相辅相成的。只有在党的领导之下，人民政协的建设和改革才能保持社会主义的方向，才能有一个正确的目标，才不会脱离实际。也只有坚持发挥人民政协的作用，才能更加广泛地增进理解、扩大共识，不断完善党的领导方式和执政方式；有利于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，不断巩固党的阶级基础，扩大党的群众基础，增强党的创造力、凝聚力和战斗力；有利于最大限度地促进不同党派、不同信仰、不同民族、不同界别人们之间的联合，推动社会各界自觉接受党的领导，不断巩固党的执政地位。

  3.价值偏好选择而非手段选择。人民政协从性质上说是我国人民参政议政的一种途径，是一种民主的实现形式，所以我们追求的应该是一种协商政治而不仅仅是一种协商手段。在界别设置上，我们要确立一种原则，改革是民主的价值偏好而不是手段选择。在社会经济矛盾日益突出的今天，我们政协界别的设置或变化仍然是在沿着一条解决问题的思路在走，这样不仅不能根本解决现存的问题，而且不利于培养社会成员成熟的公民意识，使政协的这种参与一直停留在低水平循环的层面上。

  我们在探索适合中国的民主形式，协商政治就是一种可以尝试的选择，我们要使协商成为中国民主政治的基本价值偏好和行使方式[5]。在界别设置上，无论是增加、减少界别还是改革界别，首先要考虑的应是它是否有利于民主价值的实现和民主意识的培养，最终要使政协界别成为社会成员民主理念的培养基地，而不仅仅是社会群体表达利益诉求的演讲台。

  4.统一、细致的设置标准。在界别设置上，我们需要一个统一的设置原则，比如可以统一按阶层划分，规定每个阶层应该在政协中占有多大比例，具体形式仍是党派、团体以及职业性界别和综合界别，但要把其成员按社会阶层作统一管理。以党派和团体界别为主体，其他界别可以作为平衡党派和团体界别中社会阶层比例的辅助，这样既可以保持原来的组织特色，又可以避免管理混乱。

  当然，我们这里探讨的统一标准只是设立的原则，而非具体规定。国家在设置政协的界别时要有统一的原则，而具体设置的形式还要根据社会阶层的不同、社会经济发展的需要来划定。中央要给地方政协换届时的界别设置提供指导[6]，但并不要求完全一致，不仅要伴随时间变化做出相应变动，而且不同地区也应有自己一定的自主权。

  在界别设置上不仅需要统一的标准，也需要更加细致的标准。现在的各个界别，尤其是职业性界别和综合界别，都只是有简单的一个概念范围，没有具体细致的成员标准。这样就造成了界别间委员区分不明确。只有按照明确的、细致的划分标准，我们才能够真正地将合适的人划入每个界别，而且细致的标准也为我们检测各界别中政协委员变化，以至于了解具体社会阶层的变化提够一些可衡量的尺度，这对发挥政协的参政议政作用、沟通社会与国家有着重要的价值。

  5.以提高效率为目标。改革是一种对于原先制度、体制或理念的变动，它的目的性总是在于系统的优化。政协的界别设置改革也是如此。我们要改革政协的界别设置，原因就在于原来的设置已经对政协或界别发挥自己应有的作用产生了阻碍。这种阻碍可能是多方面的，但是我们在排除阻碍时，首要关心的应该是是否可以提高组织的运作效率，效率应该是优化的关键。

  政协提案或建议的形成过程中，质量和速度都是至关重要的。我们既需要关注重大社会事务或人民最关心的事务，也需要在最合理、有效的时间内形成可行性建议或提案，以供国家决策参考。作为政协基本构成的界别，它的配置是否合理就对政协运作的效率有着关键的影响作用。而且在政协发挥监督作用时，各界别有明确的职能划分和自身定位也是非常必要的。如果可以使界别与相应的监督需要对应起来，界别之间互相分工又相互协作，政协行使监督职能的效率就会大大提高。

  （三）政协界别设置改革的路径选择

  1.界别有序合并，优化配置。对于重复和交叉的界别，我们倾向于以合并为主，优化界别的设置。但是完全按照阶层的不同设置不同的界别也不是最优的选择。在总体上，我们要保持各阶层人数比例的协调，但是在具体设置上，仍然需要将一个阶层在不同界别中适当分配，这样一个成员就拥有着多重的身份，“这就意味着组织中不同层次的成员不应该从权力多少的角度来考虑，而是看作为合作型的或有机联系的规模不等的工作团体”[7]。在交叉的工作团体中，信息的交流和沟通是有利于各个阶层之间取得了解、形成共识，避免过分追求狭隘的群体利益。界别合并的最终目的是实现界别的优化组合，按照合理的标准进行规划与设计，在合并中以效率为准则是我们应坚持的方向。

  2.明确委员界别身份，增强界别责任感。在现在的情况下，政协界别基本格局和成员的构成不会有太大的改变，解决界别身份问题并不能简单的打乱重来。为了保持一个稳定的发展方向，也不允许彻底推翻这个格局，改革是需要渐进式的。我们需要对委员的进入进行控制，也需要对宽泛的界别进行分割，但是现在更重要的是如何在现有的局面下提高委员参政议政能力、监督能力和议政效率。

  在政协委员的政治能力和代表能力相对不足的情况下，人民政协可以采取在界别外设立辅助机构，提供信息与资料、法律援助等等，帮助提高委员的参政能力，提高政协提案的质量；在界别内设置专业小组，尤其是一些涵盖面比较大的界别，应设立专业化的提案小组，对政协提案进行讨论协商[8]。政协提案质量的提高会不断提升政协的作用，这样也有助于政协自身的建设，有助于政协改革的推进，使人民政协走上良性循环的轨道。

  3.界别设置以吸纳为主，增加为辅。通过了解各阶层的呼声就可以看出，新生的社会阶层希望可以在政协中拥有代表自己的界别，而社会作用日益凸显的阶层也试图扩大本阶层政协委员的比例。有人呼吁设立法律界，保障法律人士表达自己主张的权利[9]；也有人主张设立留学生界，加强海外留学归国人员在人民政协中作用等等[10]，总体趋势是主张在现有的基础上增加界别的数量。

  当需要增加新界别时，要遵循政协界别设置原有的一般原则，这是首要的准则，只有这样才能使新界别与原来的界别有效地协调和互补。新界别的出现是为了弥补原先界别设置涵盖性不足的问题，遵守统一的设置原则才能将重合与交叉降到最低。并且不能完全依照新阶层对社会经济发展的作用大小来规定界别设置与否或是人员配置的多少，当然作用大的阶层理应有参政议政的权利，但是人民政协毕竟不是企业的董事会，我们更应该重视政协本身的代表性，使每个社会阶层都能获得相对公平的参与机会，真正体现人民政协人民民主的性质。

  4.增强界别组织化。在界别的改革中，明确划分界别的范围和提高界别的组织化程度是相辅相成的，界别真正成为一个组织既有助于提高界别对阶层的代表性，形成群体议案，又有助于群体对个人政治能力的培养，提高个人提案的质量。

  参与基础上的组织化对于民主能力的培养是显而易见的。政协的界别设置是人民实现参与的一种形式，而界别的组织化则是提高他们政治能力的有效途径。在政协界别尤其是职业性界别的组织化程度提高方面，现阶段也有许多新的建议，例如设立界别召集人制度，由专人负责召集本界别的活动；设立界别联系制度，设立专门机关联系党派、团体界别和其他界别；设立界别内考核、监督制度等等。要提高界别是组织化程度，就应该内外结合，界别内设立召集或领导机关，界别外加强与其它界别的沟通与联系，加强与政府对应部门的联系，并准备设立政协辅助机构，协助政协议案的制定与审核。在组织化提高过程中，众多措施必须根据实际运作情况而做出适时改变，总之以提高效率和参政能力为基本准则，只有在不断变化中才能获得不断进步。

  （作者：华中师范大学政治学研究院教授；华中师范大学政治学研究院研究生）

 

 

注 释：

　　[1]汪正生：《关于人民政协界别设置和调整的几点建议》。http://news.sohu.com/20070312/n248675010.shtml

  [2][6]郑宪：《关于加强人民政协界别制度建设的思考》[J]，《中央社会主义学院学报》2008年8月第4期。

  [3]内聚力，初始为物理学概念，又称粘聚力，是在同种物质内部相邻各部分之间的相互吸引力，这种相互吸引力是同种物质分子之间存在分子力的表现，内聚力能使物质聚集成液体或固体。这里的内聚力是指社会群体成员基于群体身份的认同而产生的群体内部的凝聚力。

  [4][5]林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》[J]，《学术月刊》2003年第4期。

  [7][美]卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》[M]，陈尧译，上海人民出版社2006年6月第1版，98。

  [8]蒋永忠：《发挥政协界别作用应当重视和研究的几个问题》。http://new.163.com/09/0226/

03/5323T11P000136KA_3.HTML.

  [9]蒋晓燕：《关于发挥政协界别作用的几点思考》[J]，《政协经纬》2007年。

  [10]王耀辉：《关于政协界别中加设留学人员界别的建议》。