关于开拓政协工作新局面的思考

 人民政协是中国共产党把马列主义的统一战线理论与中国的具体实践相结合的产物，是中国共产党同各民主党派、人民团体、各族各界爱国人士长期团结奋斗的成果。六十年的历史充分证明，新中国的诞生和成长、中国特色社会主义事业的蓬勃发展，都同人民政协的发挥作用紧密相联。我们今天纪念政协六十周年，最好的办法就是将她推向前进，让她永葆青春活力。

 

一、更加自觉认识新时期人民政协的定位

 

这是一个很重要的问题，涉及政协的性质、地位、任务和作用问题，是顺利开展政协工作的前提。然而，对个问题却一直存在不同看法，实践中也存在着“到位”或“越位”的讨论。

政协曾经代行过国家权力机关的作用。当人民代表大会正式执行这种作用后，政协的这种功能就消失了。此后，政协是作为以各民主党派、各人民团体为基础的统一战线组织，以发挥统一战线功能而存在的。当时毛主席就说过，人大是权力机关，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人，大家一起来协商新中国的大事非常重要，今后要加强统一战线工作。周恩来也明确指出：“现在全国人民代表大会第一次会议已经召开，中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权的权力机关的作用已经消失，但中国人民政治协商会议本身的统一战线作用仍然存在。”应该说人民政协代行国家权力机关的职能，是特定历史环境下的产物。

政协的基本政治定位是统一战线组织，基本功能是发挥统一战线作用。然而统一战线的具体内容却是变化的。毛泽东时代强调的统一战线是革命统一战线，主要对象是团结改造资产阶级和小资产阶级及其政党；邓小平时期统一战线已经成为工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛联盟。在这种情况下，有些人从推进政协工作的良好愿望出发，想把政协变成某种权力机关。对于这种观点，邓小平指出，不要把政协搞成权力机关，最高权力机关只能是人大。政协主要是通过政治协商、民主监督的途径，采取批评和建议的方式，对执政党和政府进行必要的监督。毛泽东说：为什么要让民主党派监督共产党？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。邓小平也说，在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应当特别警惕，要接受监督。人民政协是爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。改革开放的实践经验表明，实行人大和政协两种不同的监督，它比只有一种监督要好，可以收到相辅相成的积极效果。

民主是国家的形象，民主是当代世界的主潮流。没有民主就没有社会主义。新时期我国的社会主义民主政治建设，既要反对简单照搬照抄西方，又要记取前苏联和“文革”的教训。搞中国特色社会主义建设，民主要靠制度来保证；政协不能成为权力机关，人大也不能代替政协的作用。正是基于这种认识，今天执政的中国共产党已经将多党合作和政治协商提升到“基本政治制度”的高度。这是从国家战略对政协的定位，它已经在宪法中得到规定。这意味着我们需要加深对统一战线和多党合作的认识，即从政党策略转向国家战略，它是我国政治体制中的不可替代的重要组成部分。问题在于，当前对政协定位的认识，在一定程度还停留于统一战线这一传统的角度，没有能够将这一正确角度，与时俱进地提升到基本政治制度的高度来认知和实践。

基本政治制度这一定位，为政协工作提供了前所未有的活动舞台。这个定位对政协来说是很够用的，上了我国宪法，两个“五号文件”和党中央领导人的讲话都讲得十分清楚。但是，现在纲领与实际之间存在着相当的差距，影响到政协在这个舞台上演出“威武雄壮的活剧”。政协实际工作中的“到位”与“越位”之争，其实是一个事情的两个方面：定位如果不“到位”，就会“越位”；同样定位如果“越位”，就难以确保“到位”。相比较而言，我个人认为，主要问题是从“知”与“行”的统一解决“到位”问题。现在政协工作存在“政府化”趋势，跟在政府后面走，缺少在党的领导下的相对独立性，体现政协的特色和优势不够，政协工作往往陷于被动。改变这种情况，一是党委领导要重视，二是政协要加强主动性。说到底，政协的地位还是要靠政协的作为来保证。

为此我建议，能否考虑将现在的“四套班子”的排序改为“党委、人大、政协、政府”的排序，因为人大和政协都是我国的政治制度，政府则属于国家行政机关。其次，人大和政协作为中国特色的政治制度，一为根本，一为基本，二者本应相辅相成，在配合中相得益彰。现在的情况却是彼此缺少沟通，缺少相互联系，各自为政，没有从我国政治制度构成的整体高度，形成制度性的政治合力。

 

二、对开拓政协工作新局面的思考

 

思考之一：一方面政治协商是我国的一项基本政治制度，另一方面政协又不是权力机关。这种似乎是相互矛盾的地位，使人们常处于一种“二律背反”境界：在党和政府的某些领导者眼里，政协不是权力机关，因此对自己没有约束性，我愿意协商就协商，不愿意协商就不协商，常常把协商当作走过场，把协商的批评和建议当作决策的耳边风；与此相反，一些政协委员和组织则认为，政协要“动真格”发挥作用，就不能成为“摆设”，必须朝着成为权力机关争取。我觉得以上看法都是不恰当的。政协不是权力机关，这是就政协与人大的关系而言的，二者如果都是权力机关，就会形成不合理的二元权力机关状态；政协是基本政治制度，是从我国政治制度的整体构成来定位的，强调政协是我国政治体制的重要组成部分。这里应当着重指出的是：政协不是权力机关，并不意味着政协不需要、不能够对国家权力进行监督。这是一种误解。政协的监督途径和作用不同于人大，基本形式上是政治协商、民主监督、参政议政。它是我国社会主义监督体系的重要组成部分。各级党委和政府要认真倾听来自政协的批评和建议。对政协在政治生活中不可替代的作用，党委、政府、政协都需要深化这方面的认识。

当代政治文明呈现的特点是：国家从统治走向治理。中国共产党作为执政党，其任务就是执政治国、执政为民。统治往往主要凭借暴力进行控制，治理更加重视社会各方面的协商合作；统治强调自上而下的刚性的服从，治理则有赖于社会上下阶层的柔性互动；统治强调国家的绝对权威，治理则更加关注这种权威被公众认可的自觉性和普遍性。权力和权利是现代政治的两大轴心。传统政治主要是围绕权力进行的，现代政治则更加重视对权力的制约和监督。如何使权力真正代表人民群众的权利，并能够确保这种权利对权力的制约，这是社会主义民主政治的核心。解决这一问题，制度设计最根本。人大和政协分别代表着我国社会主义民主的两种重要形式。我们既不搞西方的多党制，又要坚决摒弃前苏联的一党制，政协对于中国特色社会主义民主政治建设的意义，可以而且应当从中得到诠释。

对政协如何从基本政治制度这种规定，开展对国家权力的监督工作，政协特别要讲政治，要对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作情况进行民主监督。放弃这一功能，政协就会丧失生命力。政协不立法，但不能不关心国家的法治建设；政协要更加主动加强与党委、政府的监督机构以及新闻媒体的联系，在协调和配合中提高监督的质量和成效。就当前状况而言，我的想法是：一要强化政协在建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制中的权重和分量。努力促成干部和权力组织不是把维护自身的权威和利益当作执政动机，而是切实实现“立党为公”和“执政为民”的宗旨。二是政协要更加关心反腐败问题。数据表明，1993年至1998年，省部级被立案人数是7人，2003年至2008年上升到35人。党中央高度关心这全问题，人民群众也十分关注这个问题，高检院“12309”热线一开通就火爆了。在反腐败问题上政协能够做些什么？如何在扼制“前腐后继”中听到政协的声音？我们不能将这个问题边缘化。如果监督不真正到位（其中包括政协的民主监督），在某些干部那里，“人”字边的“倡廉”就有可能沦为“口”字边的“唱廉”。这是很可怕的。

思考之二：市场经济带来的是我国社会多样化发展，在这一趋势下如何保证中国共产党的一元化领导。对这个现实矛盾的解读，往往也会出现片面性：或者以强调多样性为理由，希望搞西方的多党制和议会制，以便对共产党执政进行制衡；或者以强调维护党的领导为根据，不去想方设法加强党驾驭市场经济和构建社会和谐的能力。我国的民主政治建设面临着如下的选择，既要告别计划经济体制下高度集中的体制，又不能照搬西方的竞争性体制。前者以社会的低分化为基础，不适应市场经济的需要；后者则可能导致我国社会的分离。在这种两难选择面前，政协的协商民主就能显示出优越性：实现在社会多元主体的情况下，通过有效的协商体制和协商过程，维护共同的政治认同和公共利益这一前提，达成多元利益表达、利益协调与利益实现，达到共赢共生共荣。

政协围绕团结和民主两大主题履行职能。现在我国社会结构发生多元分化，新的社会阶层、组织群体不断涌现，新的经济、社会和政治矛盾也不断发生。这些既可能给社会带来活力，也可能导致社会分离。在社会转型时期，不同社会阶层和群体的利益博弈越来越显露出来，越来越多的“群体性事件”正在成为突出的问题。在这种情况之下，如何达成共识、秩序和意义就显得特别重要。政协是化解社会矛盾、整合社会资源的重要政治途径，是执政党提高执政能力的重要途径。因为政协具有组织上广泛的代表性和政治上巨大的包容性，又是各路人才聚集的“智囊库”。政协的参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他方式，向党和国家机关提出意见和建议。因而是党和国家实行科学民主决策的重要环节。只要保证中国共产党所制定路线和方针政策的正确可行，就能够维护执政党的一元化领导。

就政协的政治协商和参政议政而言，当前最突出的问题就是原则性不够。这个原则就是：把协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商。现在政协的协商存在着相当程度的随意性，往往是大事不协商，小事也走过场；想协商就协商，不想协商就不协商。一些地方党委和政府将协商当作是对政协

的“恩泽”，政协组织协商的课题陶醉于“钦定”，满足于情况通报和感谢。其次就是缺少协商氛围。政协应当是各种观点交流、交锋、交融的平台，在思想碰撞中得出解决问题的方法，然而现实生活中，唯上思维太浓，缺少逆向思维和发散性思维。我有一个看法，政协对党和政府的决策要多出“警世”之言，要有一些“形而上”的思考，如李鼎铭的“精兵简政”、黄炎培的“兴亡周期律”、马寅初的“新人口论”，还有梁漱溟等人的建言立论，都是载入史册的。政协的协商要鼓励讲真话、实话，少一些官话、套话；真话不一定都正确，所以需要协商。“君子和而不同”，“小人同而不和”，政协的协商应当努力达到这种境界。

（作者：复旦大学哲学系教授、博士生导师）