“人民民主是社会主义的生命。”把民主当成生命是我党十七大的最新命题。早在改革开放初期，邓小平在谈到民主建设的途径和目的时，就提出要实现“民主的制度化、法制化”，这是邓小平为中国人民留下的最重要的思想遗产之一。民主与法制是现代文明社会的两大基石。民主是法制的基础，法制是民主的保障，两者密不可分。法治国家是以完善的民主作为基础，民主完善基本前提就是民主的法制化。民主的制度化和法制化的含义就是使人民民主原则转化为具体的制度规范和法制规范，并使这些规范内化为领导人和广大公民的政治文化心理，形成有序的政治生活机制和政治社会形态。政治民主的内容由法律来制度化、定型化，对民主的运行进行引导和规范，对民主运行中的越轨行为和破坏民主的行为进行约束和制裁，从而保障民主的运行。人民政协是我国政治体制的重要组成部分，是我国政治民主的重要组织形式和运行方式。发展社会主义民主政治，推进人民政协法制化建设，是政协工作现实的需要。本文就人民政协法制化问题谈一些看法。
一、人民政协法制化的现实背景
（一）建设和谐社会是人民政协法制化的时代背景。社会主义和谐社会应是一个开放、多元、民主、法治的社会，和谐社会的建立和维持要依赖完善的法律制度保障才能实现。因此，社会主义和谐社会必须是能够实现社会长治久安和协调发展的法治社会。民主、法治的和谐社会形式要件和必要条件之一就是法制完备。这就意味着在我国政治、经济、社会、文化生活的各个方面，凡是应由法律制度调整的，均应有恰当的法律制度；调整不同领域的法律制度应当相互衔接，有机协调；法律制度在执行、遵守、监督中的任何问题，均能在法律制度中获得解决的途径。我国宪法规定的根本制度是人民代表大会制度，同时规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度等民主制度。改革开放以来，我国政治体制改革的方向和重点就是在现有宪法规定的基本政治制度框架内推进民主的法制化，立足发挥现有体制内尚未充分运作和利用的民主制度资源，走一条发挥现有制度优势的政治发展之路。在突出强调完善现有体制的同时，强调加强法制建设，形成完整的法律体系。与其他基本政治制度的法制化进程相比，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的法制化进展缓慢，这种状况不仅影响到我国法律制度的完备，而且会对社会主义和谐社会目标的实现造成不好的影响。
（二）市场经济和利益多元化是人民政协法制化的社会背景。法治是以发达的市场经济为基础的，市场经济就是法治经济。随着市场经济的发展，社会出现了利益分化，带来了利益、经济成分、社会组织形式、分配形式、生活方式、思想观念等各方面的多元化和多样性，这些变化必将对法治建设和民主政治产生深远的影响：一方面，社会要求实现分权和权力分化，经济领域的权力逐步分化，政治领域的集权局面也将被分权所取代；另一方面，个人权利意识被唤醒和确立，主体意识、权利意识、自治意识、平等观念、法治观念等形成社会主流意识。不同的社会主体均希望通过合法的渠道自由、平等地表达自己的利益主张和愿望，并在正当法律程序内相互碰撞、博弈以实现妥协与和解；一切正当利益都应当受到尊重和对待。人民政协的基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，决定了政协可以为不同社会主体的利益协调和平衡提供技术上的操作性和程序上的可行性，使得各种利益之间的谈判、协商和妥协成为一种经常、普遍而现实的政治过程。而人民政协法制化可以为这一政治过程提供一个完善的法制制度框架，使这一切活动均置于法制规范的约束之中。
（三）世界范围的政治民主化是人民政协法制化的国际背景。世界各国都在相互学习借鉴他国发展民主政治的积极成果及其他人类社会的政治文明成果，积极发展本国的政治民主。政治民主发展的重要形式就是民主的法制化，借助政治立法，促使社会民主由间接式民主向直接式民主演进，由抽象化民主向具体化民主演进，由伦理化民主向制度化民主演进，由精英化民主向世俗化民主演进，由形式化民主向实质化民主演进。在政治立法中，其中最主要的就是推动有关政党、议会、政府信息公开、公民结社、言论自由等方面的立法。不管采取何种形式的立法，把国家政治活动纳入法制轨道，用法律规范和保障民主政治的运行，已是法治国家的普遍做法。这种世界范围的政治民主化和法制化，对我国推进政治体制改革，推进人民政协法制化建设具有积极的借鉴意义。
（四）人民政协的初步立法实践是政协法制化的法律资源背景。纵观我国法制建设的进程，由于受客观的历史条件限制，也由于我国社会主义法制是在完全推倒旧法制基础上的“另起炉灶”，我们可以发现有一个先简略后复杂、先私法后公法、先经济立法后政治立法的清晰脉络，特别是近年来，大批的法律实际上已经把许多政治权力赋予了我国公民。在这样的法制建设背景下，有关人民政协的立法实践也取得了初步的成绩，为政协法制化提供了坚实的法律资源基础。1949年9月，人民政协第一届全体会议召开，制定和通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》、《关于国都、纪年、国歌、国旗的决议》。《共同纲领》具有临时宪法作用，是新中国通过法律治理国家的伟大举措，是新中国追寻和迈向民主与法制进程的第一步，为新中国整个法律体系的逐步形成奠定了基石。
1982年通过的《中华人民共和国宪法》序言中指出：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”1993年通过的《中华人民共和国宪法修正案》在序言中增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的规定。除此之外，在我国法律法规及法律性文件中涉及人民政协的，基本只有《国旗法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《公务员法》、《社团登记管理条例》等。虽然目前关于人民政协的法律表述只体现在宪法序言及散见于其他法律法规及法律性文件的零星规定，但需要强调的，在对我国立法具有指导作用的党的重要政策性文件中，对人民政协的规定却越来越详细、具体。其中既有党的全国代表大会报告对人民政协的总体论述，又有《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等纲领性文件。各级政府部门也制定了支持政协履行职能的大量规章制度，人民政协自身经过半个多世纪的探索和实践，《章程》经过多次修订日趋完善，制度化、规范化、程序化取得了长足进展，为人民政协的法制化建设积累了丰富的制度资源。
二、人民政协法制化的认识误区
在思考人民政协法制化可行性的同时，也要看到，在我国各级领导层、学术界以及人民政协内部，关于政协是否应该法制化一直存在争论，反映出在人民政协法制化问题上存在认识误区。
认识误区之一：人民政协法制化会削弱党的领导。有人认为，人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式，政协法制化会强化党派之间的竞争，削弱党的领导，甚至为其他党派执政提供法律条件。这种担心是多余的。在当代中国，建设中国特色社会主义民主政治基本规律是：在民主政治实践中，把共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导和人民民主专政是中国政治发展和政治体制改革的基础和总方针。政治体制改革的目的就是为了贯彻、落实、巩固、发展和完善这两大基本政治原则。所谓“改革”就是改革那些不适合党的领导和人民民主专政原则的政治体制中的政治关系和制度。中央反复强调要通过加强和完善法制来改进党的领导方式，把党的路线、方针、政策经过法定程序上升到国家意志，变为国家法律，并带头自觉遵守法律。党领导国家的活动必须限制在宪法和法律范围之内，把党的领导与法律权威统一起来，使党的领导真正获得法律的权威形式，党的政治权威发展为法理性权威，使党的执政地位更加巩固。具体在推进人民政协法制建设中，可以使党关于多党合作和政治协商的理论和政策上升为法律意志，进一步确立并不断巩固发展共产党领导、多党派合作的亲密关系，进一步明确民主党派参加国家政权、参与国家大政方针和国家领导人选的协商、参与国家事务的管理、参与国家方针政策和法律法规的制定及执行的政治权利和法律程序，进一步明确和规范中国共产党就事关国计民生的重大问题在决策前和决策执行中，在人民政协同社会各界人士广泛协商，充分体现我国民主政治的广泛性、包容性和真实性，使中国共产党的执政地位更为巩固。
认识误区之二：人民政协法制化会使政协成为国家权力机关。有人认为，在我国目前国家权力机关的架构中，法制化会使政协成为另一个议会，从而在我国形成“两院制”，动摇人民代表大会作为根本政治制度的根基。其实，这种观点片面理解了法制化的目的，也片面理解了人民政协性质、地位、作用。如果政协法制化会使政协成为权力机关，照此逻辑，那么工会、妇联等工作法制化也会让工会、妇联等人民团体成为国家权力机关。法律作为一种上层建筑，是对一定历史条件下社会关系的反映。法律规范本身不过是语言和文字，法律的力量存在于法律之外，要使法律具有生命力、法律规范具有约束力，离不开一定的政治、经济和文化条件。法制化的目的不是创造一种新的社会政治关系，而是对已有社会政治关系的确立和维护。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，体现着国体的性质，人民代表大会具有最高国家权力机关的地位。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国基本政治制度，与人民代表大会制度相适应、相结合，是实现人民当家作主的又一重要形式。人民政协是实现这一基本政治制度的重要组织形式，在国家政治、经济和社会生活各个领域发挥着重要作用。目前，我国现实的国体、政体以及国家政治制度安排决定了人民政协不可能成为国家权力机关，法制化之目的是从宪法和法律层面确认现有的政治制度，对人民政协的性质、地位和作用，甚至委员的产生条件和方式给予具体的规定，从每一个具体步骤和程序上发挥现行政治制度的功能和作用。
认识误区之三：人民政协法制化背离制度设计的初衷。有人认为，在新中国建国前夕，中国共产党的政治体系设计中，中国人民政治协商会议只是统一战线最高的、具体的组织形式，职能主要是政治协商，但由于当时特定的历史条件，中国人民政治协商会议在筹备和建立新中国的过程中，承担了代行全国人民代表大会职权的历史责任。1954年，第一次全国人民代表大会召开后，人民政协又重新归位于统一战线组织的地位，成为开展政治协商的党派性机关。人民政协作为统一战线组织，是一种松散型的组织或者是“神仙会”，只能用统一战线的办法，通过领导人的讲话、党的政策，采用内部的平等协商方式开展工作，无需诉诸法律。这种认识没有充分理解人民政协的发展规律，没有认识到人民政协的平等协商不仅是工作方式，而且是一种新的协商民主形式。人民政协作为一种制度性组织，自身也在不断发展变化，职能也在不断丰富和完善。在和谐社会建设中，人民政协提供了一个协调各方利益、处理各种矛盾的重要民主机制，在国家政治生活中发挥着重要的作用。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》开宗明义地指出：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”这是以中共中央文件的形式对人民政协性质、地位和作用最完整、全面的确立。人民政协法制化就是要把党关于政协的方针政策以法律的形式确定下来，巩固人民政协制度化、规范化、程序化建设的成果，为党探索依法执政，依法处理与各民主党派、社会各界的关系，不断巩固和发展统一战线组织提供有益的思路，进而极大地丰富依法治国的内涵。
三、人民政协法制化建设的有关问题
（一）关于完善宪法保障问题
宪法是国家的根本大法，是建设民主政治的前提和依据，是协商民主的根本保障。然而，人民政协的地位和作用，在我国宪法中尚无专门的条款作出明确的规定，只在序言中作了简单的概述。在宪法138条规定中，都没有涉及到人民政协的具体条款，而涉及人民代表大会的有50多条。我国现在有两项最重要的政治制度，一个是人民代表大会的根本政治制度，一个是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。作为基本政治制度的主要载体和协商民主重要机构的人民政协，其性质和地位、职权和义务、功能与作用等理应写进宪法的主体部分。人民政协是我国政治体制的重要组成部分，它与党委、人大、政府和司法等机关的相互关系，理应进行科学研究，并在宪法中作出良好的宪政安排和明确规定。否则，在依法治国的今天，人民政协的工作都会面临着正当性和合法性的追问。
（二）关于人民政协组织法问题
协商民主的主要载体是人民政协，人民政协的组织形式应当有一部法律予以规范。1949年9月，全国第一届政协会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》，对于推动和规范地方政协建设，具有重要的历史意义。1954年12月，全国第二届政协会议通过《中国人民政治协商会议章程》以后，政协组织法被政协章程所代替而自然停止使用。从此，政协组织工作无法可依。
1954年章伯钧就政协章程起草说明认为：“中国人民政治协商组织法”应当改为“中国人民政治协商会议章程”，因为中国人民政治协商会议是以各民主党派，各人民团体为基础所组成的人民民主统一战线组织，它的规章定名为章程是比较合适的，这可以同国家机关的组织法和条例有所区别，避免同具有强制性的法律相混淆。我们认为，随着我国经济社会的发展，政协章程应复名为政协组织法为好。人民政协的职能已由政治协商发展为“政治协商、民主监督、参政议政。”政协组织已遍及全国，政协工作已涉及到社会的方方面面以及政府的职能部门，而作为政协章程，其涉及面是非常有限的，已不能确保政协工作的有效实施。因此，根据新形势发展的要求，应当重新研究制定政协组织法，进一步明确政协的功能定位，组织机构和委员的权利、义务等等，以确保人民政协这一民主形式的健康发展。
（三）关于人民政协程序立法问题
人民政协既没有实体法（组织法），也没有程序法。协商民主如果没有程序法，即使有了主体法，民主也是一种形式，一句空话。当前，人民政协的程序化不是很理想，特别是政治协商的程序仍不规范，在实践中经常碰到许多问题。比如，协商主体不明确，谁和谁协商？是政协内部自言自语的协商，还是政协与党委、人大、政府协商？此外，协商的内容不明确，《中共中央关于加强人民政协工作意见》指出：“人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重大问题”。这里的“重要”问题是协商的内容，但什么问题“重要”，如何界定“重要”，在实际工作中很难把握。例如一个地区的行政区域重新调整划分，主要领导的人事安排，大型项目的投资建设是不是“重要”问题，要不要进行协商。政协认为是重要问题应当进行协商，党委和政府却认为未必重要。于是，许多地方一年都没有重要问题，不必协商，协商民主也就成为无源之水，无本之本。协商的程序也不明确，协商的议题由谁提出，协商的形式如何规范，协商的决议如何形成，协商的成果如何实施等等，都缺少明确的规定。因此，应当研究制定一部协商民主程序法，对协商民主的主体、内容、程序等作出具体的法律规定。
（四）关于界别的法律地位问题
界别是人民政协组织的具体组成形式，是人民政协参加单位在政协组织中的具体体现，是人民政协与其他重要政治组织区别的基本特征。没有界别就没有政协。因此，界别的法律地位应当进一步明确。一是要明确界别的产生依据和性质。界别不是任意划分的。经济生活的多样性和利益的多元化，社会分化成不同的社会阶层，形成多元化多层次的社会结构，是界别产生的经济社会基础。因此，界别既是一种社会现象，又是一种政治结构，代表了不同社会群体的政治利益，具有社会性和政治性双重属性。二是明确基本的界别构成。尽管我国正处于社会转型期，会不断出现新的社会和政治组织，但基本的社会和政治组织是稳定的，并且这些基本的社会和政治组织也是稳定社会的主体，政协基本的界别构成要反映出这种稳定的社会结构，这些基本的社会和政治组织应是政协的基本界别。同时，还要适当吸收一些新产生的社会和政治组织参加政协，但是要保持政协界别设置的稳定性，防止出现界别设置过杂过乱过于随意性的情况。三是明确界别的基本权利和义务。明确参加政协的各个界别有加入和退出政协的权利，参加政协会议和活动的权利，发表意见和建议的权利，独立开展活动的权利等基本权利；明确各个界别要坚持四项基本原则、遵守宪法和法律、遵守政协规章制度等基本义务。
（五）关于保障委员民主权利问题
委员的主体权利应包括三个方面。一是知情权。知情权是委员的一项政治性权利，是对国家重要决策、政府重要事务及与公共利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。作为一种积极的权利，法律除要求国家机关对委员公开政府信息外，还应赋予政协组织主动约见相关部门负责人通报情况的权利。二是建议权。委员建议权是委员的重要权利，需要按照法律规定的程序来行使。委员可以依照法律规定的程序对国家机关及其工作人员的工作提出意见、建议和批评，对于委员的意见、建议和批评，相关国家机关应按照法定的程序认真研究办理，并将办理情况反馈给委员。三是言论免责权。言论免责权对于委员畅所欲言地发表意见、开展批评，防御和排除其它权力的干扰，起着重要的保障作用。因此，应在法律上明确保障委员在政协召开的会议、组织的活动上的发言权。
（作者：广州市黄埔区政协主席）
（责编：郑睿奕）
