人民政协政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径，是推进中国特色社会主义民主政治建设的重要载体。人民政协政治协商的制度建设得到加强，不断推进政治协商制度化、规范化和程序化进一步推进，发挥了重要作用。
一、推进人民政协政治协商制度建设的探索
改革开放以来，特别是近些年来，在贯彻落实《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》和新修订的政协章程、履行人民政协政治协商职能的过程中，各地十分重视人民政协政治协商的制度建设。地方党委制定颁发了文件，不仅强调了“对重大问题的协商要做到‘三在前’，即协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前；对本地区的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题、重要人事安排，要实行先协商后决策，然后再实施”的原则，而且明确了协商的内容、形式和每个环节的要求，坚持把协商纳入决策程序。地方政协制定、修订了全体会议工作规则等规章制度，健全人民政协政治协商的制度，促进了人民政协政治协商的制度化、规范化和程序化，并且取得了新的成效。
但是，人民政协政治协商与党和政府的要求、与政协参加单位和政协委员的期望、与随着经济社会发展而不断提高的人民政治参与的积极性还不相适应，主要表现在：一是协商程序不够规范。主要是谁负总责？谁部署、协调和组织实施？党委、政府、政协各自的职责是什么？没有明确的规定。二是协商内容不够具体。人民政协政治协商应该协商什么？哪些事情必须协商？不够明确；什么是“重大”、“重要”问题没有明确标准，这在一定程度上制约了协商“三在前”原则的实施。三是协商流于形式。这有思想认识问题，也有制度和程序不科学的问题，还有政治体制的制约问题。鉴于有些政协委员认为开展实质性的政治协商有难度和有些党政机关的领导认为政治协商起不了什么大作用，弄不好还会添麻烦，不愿意把应该协商的问题提交人民政协政治协商，因此，一些政治协商活动只协商一般问题或进行一般性的协商，流于形式，效果不大。
针对上述问题，结合《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》）对人民政协政治协商提出的新规定新要求，近年来，地方政协在推进人民政协政治协商制度建设的探索中，规范协商主要程序，细化协商主要内容，改进和丰富协商主要形式，健全和完善协商选题机制，为党委、政府实行科学民主决策建良言、献实策、出实招，发挥了人民政协政治协商的重要作用。
（一）规范政治协商的主要程序。地方政协从协助党委、政府健全决策机制入手，规范政治协商的主要程序，明确党委、政府、政协及有关部门的职责。一是明确把人民政协政治协商纳入党委的全局工作中统一部署。二是进一步细化安排协商活动的程序，逐步形成了制定协商方案、组织专题调研、开展民主协商、专题议政协商的工作程序。三是规范党委、政府在协商活动过程中的职责。四是建立人民政协政治协商会议纪要制度，进一步规范了整理报送协商成果的形式、时间和部门。五是健全协商意见建议的处理、反馈程序。
（二）细化政治协商的主要内容。根据《意见》对人民政协政治协商主要内容的明确要求，地方政协在认真总结实践经验的基础上，结合新形势新任务，积极争取党委的支持，对人民政协政治协商的主要内容进行了细化，使之更具体、更便于贯彻执行和实施监督。一是再次明确已经纳入协商的内容。如国民经济和社会发展的五年规划、政府的年度工作报告、法院和检察院的年度工作报告。二是重申党委规定应当协商的问题但实践中还没有纳入协商的内容。如建设总体规划、社会发展战略、行政区划的变动，事关经济、政治、文化和社会生活的重大改革和重要问题，重要法规、重要行政规章的制定和重要人事安排。三是进一步细化了各党派参加人民政协工作的共同性事务和政协内部的重要事务的协商内容。主要包括：政协组成单位和界别设置、政协常务委员会工作报告、政协常务委员会提案工作报告、政协常务委员会和主席会议建议案。
（三）改进和丰富政治协商的主要形式。根据《意见》提出的人民政协政治协商的主要形式，各地从规范政协例会入手，通过改进协商的形式和方式，提高协商水平。如会前利用座谈会、政情通报会、议题研讨会和派送协商资料手册，帮助参加协商的委员多知情、知实情并掌握好大政方针和政策；会议期间，运用大会、小组讨论、专题议政会、界别座谈会、港澳委员座谈会等方式，扩大、畅通建言渠道，活跃协商气氛，提高协商成效。地方政协积极探索处理好党委与各民主党派之间的党际协商和党委委托政协与各界别之间政协协商的关系以及政协自身8种协商形式相互之间的关系，充分发挥政治协商每种形式的个体优势、关联作用和所形成的整体效应：一是把党际协商与政协协商相结合。二是把协商与监督相结合。近年来，为提高政治协商的水平，地方政协一方面根据协商议题，组织专题调研，把政治协商建立在专题议政的基础上。另一方面还根据党委要求，开展专题视察与政治协商相结合的探索。三是重视发挥主席会议这一承上启下的协商载体作用。鉴于主席会议是常委会议闭会期间的重要协商形式，有的地方政协邀请没有担任主席会议成员的民主党派主委和政协各专门委员会主任列席主席会议，尽量使这一层次的协商能够广泛集中各个方面的声音；改变以往专门委员会建议案由分管副主席把关的做法，统一提交主席会议协商审定，提高了专门委员会建议案的质量，得到了党委、政府及有关部门的充分肯定。四是根据协商内容确定相对固定的协商形式。如全体会议主要协商有关大政方针、政策和长远发展计划的问题；常委会议（常务委员专题协商会）主要协商关系经济社会生活中具有综合性、全局性、前瞻性的问题；主席会议和政协党组受党委委托举行的座谈会主要协商一些急需党委、政府及时破解的政治、经济、文化和社会生活的难题，以及各党派参加政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题；秘书长会议主要协商各党派机关、下一级政协机关和党委、人大常委会、政府机关参加政协工作的事务问题；专门委员会会议主要协商经济社会生活中与专业、行业、界别有关的热点问题或突出的问题等。
（四）健全和完善政治协商的选题机制。地方政协坚持少而精、专而深、实而新的原则，紧紧围绕发展所需、党政所思、群众所盼、职能所及的综合性、全局性、前瞻性问题，健全和完善“三选三不选”和“四个着眼于”的协商选题机制。“三选三不选”：就是选党委、政府与领导成员和党政职能部门给政协点的题，选各党派、各级政协和常委、委员意见相对集中的题，选对全局能够产生重大影响的某一个方面、政协有能力议的题；不选与党委、政府及其职能部门职能雷同重复的题，不选各党派、各级政协和常委、委员知情不多、难以引起普遍关心的题，不选涉及面太大、时间太长且政协又不具备条件承担的题。“四个着眼于”：一是着眼于服务大局，综合性、前瞻性与现实性相结合，关系各地改革开放和现代化建设大局、关系社会各项事业发展走向、关系广大人民群众切身利益的大事和要事；二是着眼于发挥政协优势，能够体现政协自身独特的政治属性和民主特点，有利于充分发挥政协包容各界、联系面广、人才聚集的有利条件，广泛地了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求；三是着眼于调动各专委会的积极性，一方面让专委会结合自己全年工作提出协商题目，另一方面又注意结合政协全年协商工作的部署进行统筹安排，让各专委会都有机会牵头担纲重要的政治协商任务；四是着眼于发扬统一战线范围内的民主，建立主席会议出题、专委会议题、各民主党派和下一级政协论题、常委会定题的协商选题程序。
二、加强人民政协政治协商制度建设的思考
加强人民政协政治协商的制度建设，是推进人民政协政治协商制度化、规范化和程序化带根本性的重要措施。根据近年来地方政协履行政治协商职能过程中存在的实践经验，着眼于推进人民政协政治协商的制度建设和切实把政治协商纳入决策程序，我们对进一步推进人民政协政治协商制度建设形成了如下思考：
（一）增强协商共识的一致性。针对目前仍然存在有的党委、政府及其职能部门和领导对人民政协政治协商不够重视的问题以及政协政治协商还处于“自弹自唱”多的状况，应采取有力措施解决：一是切实加强党政干部队伍的民主协商意识教育。把政治协商制度教育列入公务员培训、党校学员培训的课程，为广大干部学习《意见》、政协章程和协商民主理论创造良好的条件，帮助大家深刻认识人民政协政治协商以及执行人民政协政治协商制度和坚持把协商纳入决策程序的重要性，进一步增强协商意识，增强部署、协调和组织实施政治协商的责任感。加强政协委员队伍建设，通过举办报告会、培训班、辅导讲座等活动，增强他们协商的主体意识，提高协商能力。二是广泛深入宣传人民政协政治协商的各项制度。可以通过党委、政府、政协的网站，向全社会公布党委、政府、政协有关政治协商的制度、规范和程序；有计划、有重点地组织新闻媒体用告示、解读等形式，推介《意见》、政协章程、政治协商制度和当地有关政治协商的规章制度；可以利用各种传播渠道，让广大公众熟悉、提高对人民政协政治协商的认知度，了解并掌握政治协商的环节、规范和程序，培养和提高公众参与政治协商的意识，形成对党委、政府能否贯彻“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”的重要原则的社会和舆论监督。三是发动和组织公众有序参与政治协商。邀请专家学者参加专题性政治协商活动，征求、听取他们的“专业”意见和建议；邀请各团体、各阶层代表人士参加政协重大的政治协商活动，征求、听取他们的“非主流”意见；在政协网站开设“专题协商”栏目，张贴政协专题议政报告，邀请网民点评，广开言路、集思广益，以便形成“和而不同”的协商意见。
（二）增强协商制度的规范性。关键是增强协商制度的可操作性，防止政治协商的随意性。一是把协商的主要内容具体化。把按规定应当协商的问题明确和具体化，能“量化”的尽量“量化”，减少“模糊”标准和“人为”因素的影响，使各项应当协商的问题纳入协商议题、进入协商渠道，促进政治协商纳入决策程序真正得到落实。二是把协商的主要形式具体化。把人民政协政治协商的主要形式分为不同的协商主体负责不同层级的协商，促进各个协商层级的主体和客体增强部署或参与协商的责任心，提高协商效果。同时，对应邀参加协商的人员要设立身份和发言的门槛。三是把协商的主要程序具体化。围绕协商议题的提出和确定、协商活动的安排和实施、协商成果的报送、意见建议的处理和反馈五个环节，在现有的基础上，以党委、政府、政协机关制度的形式，明确每个环节各自承担的职责，明确每个环节的时限，量化每个环节各项工作的标准和岗位职责。
（三）增强协商管理的系统性。以协助党委、政府健全决策机制为目标，构建人民政协政治协商的管理系统，从不同的层面和环节促进“政治协商流于形式”问题的解决。一是健全部署、协调和组织实施的系统管理功能。根据党委、政府、政协和政协各参加单位在政治协商每个程序中所处的不同位置，梳理、明确他们在每个环节中各自不同的部署、协调和组织实施的权责；同时，按照政协党组、党委统战部在政治协商中所扮演的“承上启下”的角色，以党委的名义赋予两者相应的部署、协调政治协商的权责，形成部署、协调和组织实施的合力，进而形成系统化的程序管理。二是健全系统参与模式的管理程序。一个是政治协商议题的系统参与，另一个是党委、政府、政协和政协参加单位、政协委员和公众不同角色的系统参与。通过建立履职制度，要求政协参加单位和政协委员严格依照政协章程履行职能，经常参加政治协商活动；同时，明确公众参与政治协商活动的准入条件，发动、组织广大公众有序提出协商意见和建议。通过建立参与责任制，明确协商的主体和客体在政治协商活动安排和实施、协商成果报送、意见建议处理和反馈过程中的参与权责。实现对不同协商议题、不同参与者的系统管理。三是建立社会检查评价系统。政治协商是关乎整个社会的政治大事，充分发挥人民政协政治协商在政治生活中的重要作用，离不开公众的积极参与和社会的有效监督。因此，要制定人民政协政治协商检查评议制度，明确每两年组织一次检查评议活动，所形成检查评议报告，报当地党委和上一级政协，能够公开的内容尽量见报，把政治协商置于社会和公众的监督之下。
（四）增强协商机制的实效性。制度建设，贵在坚持，重在落实。为了增强协商机制的长效和实效作用，要抓好重点和关键：一是坚持在继承、完善、创新的基础上保持工作的连续性。已有的工作制度，已经作出规范的，就不搞推倒重来，而是结合新实践新情况新问题进行修订、完善，保持工作的连续性。二是对制度被“虚置”的情况进行调查研究和区分情况进行处理。如果属于业已被修订而“虚置”，就及时废止；如果属于确实已经过时、不适用的，就通过相应审议通过的程序，予以取消；如果属于部分可行，个别地方不合时宜的，就有针对性的修改后实施执行。三是建立制度落实情况检查制度和考核制度。每届组织一次全面检查，每隔两年开展一次大检查，由党委牵头，政协参加，检查各级党委、政府重视、关心、支持政协工作的情况，检查人民政协政治协商制度建设、推进人民政协政治协商新发展的情况，并把这作为考核党政主要领导和分管领导政绩的一项重要内容。
（作者：广东省广州市政协主席）
（责编：吴国挺）
