以科学发展观指导人民政协工作的理论思考

 认真学习和深入贯彻落实科学发展观，坚持以科学发展观指导人民政协事业的发展，是党中央对人民政协提出的明确要求。胡锦涛总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话（以下称《讲话》）中两次提到，人民政协“要深入贯彻落实科学发展观”，“人民政协要深入学习领会科学发展观的科学内涵、精神实质、根本要求”，并对人民政协如何贯彻落实科学发展观作了详细的阐述。本课题组以实践调查为基础，集中对以下一些问题进行了理论思考。一是科学发展观与人民政协事业究竟有什么样的关联？二是人民政协在深入贯彻落实科学发展观上的特殊性表现在哪里？三是人民政协如何把握科学发展观的精神推进自身工作的发展？期望通过这些问题的研究，有助于进一步提高人民政协深入贯彻落实科学发展观的自觉性，在新阶段新形势下，以改革创新的精神开创人民政协事业的新局面。

　　

  一、深刻认识和把握科学发展观与人民政协事业的关系

　　

　　党的十七大已经对科学发展观作出了明确的思想定位：科学发展观是我国经济社会发展的主要指导方针和重大战略思想。作为中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，科学发展观与邓小平理论、“三个代表”重要思想具有同样的指导意义。尤其是作为在新阶段新形势下形成的战略思想，科学发展观是中国特色社会主义理论体系中最新的马克思主义中国化理论成果，将它贯彻落实到各条战线、各个行业和各项工作中去，是当前的首要任务。

　　改革开放以来，人民政协工作每前进一步，都是科学理论指导下开拓创新的成果。人民政协工作的科学化必须以理论指导的科学化为前提。科学发展观内涵的精神与人民政协理论具有紧密关联，人民政协工作开创新局面的力度取决于人民政协理论深入的程度。从理论解读和思想认识上弄明白科学发展观与人民政协事业的关系，不仅是构建人民政协理论体系的重要任务，而且对进一步推进人民政协工作的发展具有重要的实践价值。

　　近几年来，理论界围绕科学发展观与人民政协事业的关系已经作了比较深入的研究。综合理论界的研究成果，根据我们的概括，有三种基本的理解。一是“思想武器”说，即强调科学发展观对人民政协的指导意义。二是“作用表现”说，即强调人民政协推动科学发展的实践效果。三是“内功修炼”说，即强调人民政协必须按照科学发展观的要求加强自身建设。本课题组的观点是，这三者不能也不可能分割开来，只是强调一方面而忽略另外一方面，都会造成理解的片面性。三者关系上，加强学习领会科学发展观是前提，体现推动科学发展的效果是目的，按照科学发展观的要求搞好自身建设是基础。三者的关系表明，科学发展观内涵的精神与人民政协理论具有紧密关联，人民政协只有以科学发展观为指导，才能有效地推动科学发展，而人民政协又只有以有效地推动发展，才能真正体现科学发展观的指导价值。

　　第一，将科学发展观内化为人民政协事业的科学发展思想。“内化”的意思就是将科学发展观的精神有机地融入到人民政协的工作中去。科学发展观是从当代中国全局发展的要求中提炼出来的思想精髓，具有鲜明的现实求真性、问题针对性、发展紧迫性和实践指导性。科学发展观形成的时代背景和思想轨迹表明，它不是应对暂时的形势、具体任务和某个问题的策略之举，科学发展观体现的是一种立足现实、着眼长久、把握未来的战略之谋。因此，综合性、全局性和前瞻性是科学发展观的思想特征。但是，对于各条战线和各项工作来说，具有宏观意义的科学发展观绝不是一个外在的东西，不能言必称“学习贯彻科学发展观”，嘴上老是挂着科学发展观，而实践上却又是另一回事。坚决克服思想与实践“两张皮”，学习与落实相脱离的现象，努力将科学发展观内化为人民政协事业的科学发展思想，这是人民政协工作的认识上必须树立的一个重要理念。

　　第二，以贯彻落实科学发展观作为人民政协履行职能的强大动力。“人民政协的主要工作就是履行职能”。[1]因此，贯彻落实科学发展观，首先要考虑的问题是如何使人民政协的职能履行更好地符合科学发展观的要求。胡锦涛总书记在《讲话》中就人民政协职能履行阐述了两个观点：一是“围绕中心、服务大局是人民政协履行职能必须始终遵循的重要原则”，二是“继续把推动科学发展观作为履行职能的第一要务”。从深入贯彻落实科学发展观的角度看“重要原则”与“第一要务”的关系，人民政协工作的中心和大局就是推动科学发展，围绕中心和服务大局的责任担当就是人民政协履行职能的根本要求，“重要原则”是“第一要务”的内在规定。改革开放以来，人民政协在履行职能方面积累的经验和取得的成绩，为深入贯彻落实科学发展观奠定了厚实的基础，继续把推动科学发展观作为履行职能的第一要务，应进一步深刻理解科学发展观的科学内涵、精神实质、根本要求，为人民政协开拓履行职能的新局面增添动力。

　　第三，用发展社会主义民主、推动科学发展、促进社会和谐的实绩，检验人民政协深入贯彻落实科学发展观的效果。人民政协事业的影响何在？人民政协机构如何发挥作用？人民政协工作怎样达到党和国家的要求？人民政协使命怎样才能不辜负党的要求，不辜负人民的信任和期待？回答这些问题的唯一答案就是“实绩”两个字。人民政协工作是否具有实效，必须以成绩来证明的。作为当代中国经济社会发展的主要指导方针和重大战略思想，科学发展观的核心精神在于“科学发展”和“社会和谐”。胡锦涛在《讲话》中要求：“各级党委要从发展社会主义民主、推动科学发展、促进社会和谐的战略高度，进一步提高对人民政协工作重要性的认识”。这一论述，既是对各级党委提出的要求，也是对人民政协工作提出的要求。能不能在发展社会主义民主、推动科学发展和促进社会和谐等三个方面充分发挥人民政协的作用，是检验人民政协深入贯彻落实科学发展观的基本标准。通过有效的工作对发展社会主义民主、推动科学发展、促进社会和谐作出贡献，成为人民政协工作深入贯彻落实科学发展观效能的重要体现。

　　第四，使科学发展观真正成为加强人民政协自身建设的指导思想。用发展社会主义民主、推动科学发展、促进社会和谐来体现实绩，是人民政协深入贯彻落实科学发展观的外在显示。而要实现这一外在显示的效果，人民政协首先要以科学发展观为指导，练好“内功”。人民政协事业能不能在新阶段新形势下“大有作为”，能不能在新的历史起点上开拓人民政协工作的新局面，关键取决于人民政协自身的建设。犹如在舞台上，主角唱不好，场景再美、台词再好，也无补于事。如果人民政协自身建设不能紧跟时代前进的步伐，那么，良好的条件就会错失。党中央高度重视人民政协自身建设问题。从党中央的要求看，人民政协自身建设的任务主要由以下几个方面构成。一是各民主党派和无党派人士方面的建设，二是界别建设，三是政协委员队伍的建设，四是政协机关的建设。科学发展观为加强人民政协自身建设提出了更高的要求，人民政协深入贯彻落实科学发展观，应该努力实现“内功”的修炼与作用的外在显示相统一，以搞好人民政协自身建设为基础，促进人民政协工作更好地发展。

　　

　　二、科学发展观与人民政协事业发展的精神契合

　　

　　科学发展观与人民政协工作的紧密关系在于两者内在的精神契合。科学发展观对于新阶段新形势下进一步开创人民政协事业的新局面，有着直接的指导意义。这是因为科学发展观的科学内涵、精神实质、根本要求，与人民政协的政治地位、组织形式、工作性质、功能定位和职能规定相统一。科学发展观与人民政协事业发展的精神契合主要体现在以下几个方面。

　　首先，科学发展观的精神与人民政协工作的两大主题相契合。

　　建国以来人民政协始终是作为团结和民主的统一战线组织而存在和发展的。党的十六大以来，人民政协坚持党中央关于不断巩固和壮大统一战线的思想，进一步突出了团结与民主的两大主题。

　　人民政协的团结主题，含义有二。一是团结意味着人民政协要把全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者都团结起来，为推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，为实现祖国完全统一，为维护世界和平、促进共同发展而奋斗。二是团结意味着要建设一个和谐的社会主义社会。人民政协在促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐方面，能够发挥重要作用。

　　人民政协的民主主题，是我国政治生活的基本要求。中国特色社会主义政治制度和政治发展的道路，与西方国家很不相同的一个地方是：执政党、国家与社会具有高度的同构性，即是说，三者之间不存在利益上的矛盾和冲突。这种同构性很强的制度构造，是人民利益实现具有可靠保障的来源。而这种同构性的制度构造，必须以高度的民主为前提。在中国特色社会主义民主政治中，制度的不完善、机制的不健全或者运作的不规范，都会造成不同程度的民主缺失，从而破坏执政党、国家、社会同构的制度构造。人民政协集中体现了政党民主、界别民主和协商民主，并在此基础上形成了社会主义民主政治的重要内容。

　　人民政协团结和民主两大主题契合科学发展观的精神。科学发展观寻求的发展路径有三个明确的指向，一是将发展的福祉惠及全社会和全体人民，因此必须坚持“以人为本”，而不是“以物为本”。二是着眼于根本利益和长远利益与具体利益和现实利益相统一，因此必须坚持全面协调可持续的发展。三是满足普遍的发展要求，实现各领域、各行业、各民族、各阶层的利益协调，因此，必须坚持统筹兼顾，保障社会和谐。这三个指向的目标是一个，即形成党和人民对发展的思想共识，促进全社会共同奋斗的实践合力。这些旨意正是人民政协两大主题实现的目标。江泽民指出：“统一战线工作的根本任务就是争取人心、凝聚力量”。[2]人民政协团结和民主的主题，说到底就是实现执政党赢得民心、凝聚力量的目标。人民政协必须将主题意识与科学发展观的精神紧密相联系，在更广的范围内实现团结，在更高的层次上实现民主，以团结和民主推动科学发展，促进社会和谐。

　　其次，科学发展观的精神与人民政协的三大职能相契合。

　　人民政协的职能最初定位就是政治协商。1956年中共八大前后，随着“长期共存，相互监督”八字方针的提出，人民政协工作也因为强调民主党派作用而增添了民主监督的新职能。1982年修改政协章程时，首次明确提出政协的主要职能问题。刘澜涛在修改草案的说明中，从人民政协主要职能的角度阐述了政治协商和民主监督的意义。[3]1993年3月全国政协八届一次会议上规定“政治协商和民主监督是人民政协的主要职能”。[4]1994年全国政协八届二次会议上，参政议政被作为一项新职能提出来，人民政协的职能从两项发展为三项。这次会议通过的《中国人民政治协商会议章程（修正案）》指出：“把参政议政列入政协的主要职能，是政协工作的经验总结，是本次会议的重要成果”。[5]

　　从原先的两项职能转变为三项职能，体现了党中央对人民政协工作的认识深化。从某种意义上说，切实履行好三项职能，是人民政协深入贯彻科学发展观的主要着力点。人民政协不是权力机关，但社会整合则是执政党赋予它的职责，人民政协三项职能的履行，担当的正是这一职责。政治协商、民主监督和参政议政，显示了人民政协工作在国家政治生活中各种关系协调和社会利益整合方面的作用。而科学发展观体现的正是促进各种关系和谐的价值诉求，确立的是加强社会利益整合的目标追求，它与人民政协职能履行的要求是完全相统一的。

　　当代中国呈现的是社会多元、形式多样的发展格局。所有制形式、分配方式、生活样式以及社会阶层和群体的多样化，导致资源配置、利益获取、权力享有、价值取向和行为选择的差异十分明显。在差异明显甚至扩大的情况下，如果党和国家缺乏有效的整合，必然产生严重的后果。人民政协是公民有序政治参与的重要渠道和平台，是反映社情民意和表达利益诉求的制度安排和运行机制，“要关注不同阶层利益诉求，协助党和政府妥善处理好各方面的关系，团结和鼓励各阶层人士共同致力于中国特色社会主义事业”。[6]人民政协当好党和政府的助手，具体的工作任务就是在科学发展观的指导下，通过职能履行的切实效果，使资源配置、利益获取、权力享有、价值取向和行为选择最大限度地接近公正、公平的原则，并尽可能地达到社会普遍的合理性认同。政治协商、民主监督、参政议政三项职能的有效履行对加强社会整合的有着重要的意义，在实现科学发展和促进社会和谐的工作任务中作用重大。胡锦涛在《讲话》中作了特别的强调：“要增强开展政治协商的自觉性和主动性，规范协商内容，丰富协商和层次，切实把政治协商纳入决策程序。要积极探索和完善民主监督机制，畅通民主监督渠道，建立健全制度，寓民主监督于政协委员提案、进行视察、参与工作检查等活动之中，提高民主监督质量和成效。要积极采纳人民政协提出的真知灼见，真正使人民政协参政议政成为充分反映民意、广泛集中民智、切实改进工作、提高党的执政能力的有效方式和重要途径。”这段论述，对人民政协如何按照科学发展观的要求切实履行好三项职能，具有至关重要的意义。

　　第三，科学发展观的精神与人民政协工作资源的拓展相契合。

　　以人为本、科学发展、全面协调可持续、统筹兼顾，构成科学发展观精神的几个关键词，体现的是党治国理政的大计谋划。这几个关键词落到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的战略布局中，就有一个最大限度激活和释放各种资源的问题。充分调动一切积极性，努力发挥各种能动性，是贯彻落实科学发展观的必然要求。人民政协具有推动科学发展的突出优势，它所凝集的工作资源十分丰富，“人民政协人才荟萃、智力密集，能够为推动科学发展提供强大的智力支持、奠定坚实群众基础”。[7]深入挖掘和不断拓展人民政协的工作资源，与科学发展观的精神是相契合的。

　　人民政协的工作资源主要包括政党资源、界别资源、人才资源和民族资源。就政党资源来说，现有的八个民主党派是同中国共产党长期风雨同舟、患难与共的亲密战友，是我国爱国统一战线的一支重要力量，也是维护我国安定团结、促进社会主义现代化建设和祖国统一的一支重要力量。人民政协是各民主党派开展政治协商、民主监督、参政议政的主要场所。充分发挥政党资源的作用，是人民政协工作的重要内容。就界别资源来说，它是人民政协团结面宽大、代表性广泛、包容度深厚的体现。2006年2月颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中，第一次把突出界别特色作为人民政协自身建设的特有内涵，并提出了具体要求。充分利用和发挥界别资源，是人民政协为推动科学发展提供智力支持和夯实群众基础的优势所在。就人才资源来说，人民政协是一个“人才荟萃，智力密集”的政治组织。人民政协素有“人才库”、“智囊团”、“精英群”的社会誉称。人民政协工作的丰富资源，是深入贯彻落实科学发展观不可缺少的宝贵财富。改革开放后，人民政协事业的恢复和发展十分迅速，随着中国经济结构、阶层结构、社会结构的深刻变化，全新的形势要求统一战线从党的策略提升到国家战略的层面。与此相应，人民政协的工作资源也要从主要协调政党关系转向更广泛地协调国家政治生活中的社会关系。人民政协工作应根据科学发展观的要求，结合国内政治资源变化的新特点，高度重视界别资源、阶层资源的利用和开发，使之与政党资源、民族资源并生共长，显示合力，做到各种资源相互弥补、相互促进，在推动科学发展中发挥好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的作用。

　　本课题组认为，强调科学发展观精神与人民政协事业发展的契合性，就是要突出显示科学发展观对人民政协工作提出的新要求。经过60年尤其是改革开放30年的发展，人民政协的工作格局已经大体形成，丰富的经验积淀已经使政协的工作思路基本明确，人民政协事业如何适应新阶段新形势的需要，在良好的工作基础上加强实践创新，不断破解发展中的难题，是深入贯彻落实科学发展观的重要任务。

　　

　　三、人民政协的特殊性与贯彻落实科学发展观的重要性

　　

　　胡锦涛指出，“把科学发展观贯穿于发展的整个过程和各个方面，推进各项事业更快更好发展”。[8]人民政协由于它的政治地位和工作性质的特殊性，深入贯彻落实科学发展观的必要性和重要性显得尤其突出。

　　第一，从人民政协在党和国家事业中的地位，看它对深入贯彻落实科学发展观的极端重要性。2009年9月18日，党的十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。该决定中有两点精神与认识科学发展观与人民政协的关系有关，值得重视。一是提出“提高党的建设科学化水平”，二是把“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”归入“坚持和完善党的领导制度”加以强调。[9]深刻认识这两点精神十分重要，它表明，人民政协的建设是党的领导制度建设的一个组成部分，人民政协事业建设如何发展，影响党的建设科学化水平。基于这样的认识，我们可以更加深刻地理解胡锦涛同志在《讲话》中的一段论述：“必须把人民政协事业作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，放在党和国家事业发展全局中部署和推进”。科学发展观是指导党和国家事业的战略思想，人民政协与党和国家事业发展全局这种内在关联，决定了它对深入贯彻落实科学发展观的极端重要性。

　　第二，从人民政协在社会主义民主政治发展中的地位，看它对深入贯彻落实科学发展观的极端重要性。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国社会主义政治制度的重要组成部分。它与人民代表大会制度一起，共同成为保证人民群众当家作主的两个重要制度保障。党中央领导人的讲话和报告、相关中共中央文件里，将这两项政治制度概括为我国社会主义民主的两种重要形式。人民代表大会制度以投票、表决的方式，实现人民群众行使民主权利，多党合作和政治协商制度以重大问题决策之前和之中进行广泛政治协商的方式，实现人民群众行使民主权利。两种民主形式不可分割，相辅相成。人民代表大会制度体现的民主形式，具有充分体现社会主义民主的巨大优势，但同时这种以选举为核心特征的民主并未实现间接民主的突破，授权、代议、表决等元素构成的权力委托形式，在体现民主广泛性的同时又带有一定的局限性。多党合作和政治协商制度体现的民主形式，可以说是一种弥补间接民主局限性的有效设计，它带有某些直接民主的形式效能。这项制度“能够在中国特色社会主义共同目标下把中国共产党领导和多党合作有机结合起来，实现广泛参与和集中领导的统一、社会进步和国家稳定的统一、充满活力和富有效率的统一”，[10]与人民代表大会制度相比，具有其不可替代的民主价值。从社会主义民主政治发展上看，人民代表大会制度与政治协商制度表现的民主有不同的地方。作为权力机关，各级人民代表大会在进行决策定夺时，选择的是众意，即大多数人的意志，并通过投票表决显示出来。而政治协商制度对决策的参与方式是反映民意，使各种诉求都能够得到充分的反映。“众意”和“民意”是两个不同的概念，众意的意思是它经过了筛选，其中少数意见被排除在外，民意的意思则不包括选择，不经过筛选，各种不同的诉求、意见、偏好都囊括在内。因此，政治协商允许并且提倡有“诤言”，有不同的声音。这样一种制度设计显然在民主体现上更具直接性，对间接民主的局限性不失是个弥补。人民政协在社会主义民主政治发展中的特殊地位，决定了它对于贯彻科学发展观的以人为本、全面协调可持续、统筹兼顾等核心精神，有着不可替代的作用。

　　第三，从人民政协在实现党的执政理念、坚持党的工作路线、改进党的思想作风等实践中的地位，看它对深入贯彻落实科学发展观的极端重要性。立党为公，执政为民，是党的宗旨在执政价值取向上的体现。紧密联系群众，既是党的工作路线，也是党的优良传统。长期实践中，党与人民群众的联系渠道、工作机制和实践方式是多样的。除了党自身做群众工作的系统外，还有像工会、青年团、妇联等团体。人民政协也是党联系人民群众的重要渠道、机制和实践方式。与其他渠道相比，人民政协的特殊性表现在两个方面。其一是利益代表的广泛性。作为大团结大联盟的统一战线组织，人民政协联系面的覆盖性是其他各种渠道所不可比的。其二是利益关联的紧密性。作为利益诉求和政治表达的渠道和平台，人民政协联系人民群众的工作方式不是以做思想政治工作为抓手的，而是以反映民声、表达民意来保障人民群众的利益。人民政协这两方面的特殊性是党的其他群众工作机制不具备的，它对于深入贯彻落实科学发展观有着直接的关系。当代中国，能否领导和实现科学发展，是党执政业绩的集中体现。但是，谋求科学发展本身不是目的，实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益才是科学发展的根本目的。党的十七届四中全会强调“大兴密切联系群众之风”时提出要“问政于民、问需于民、问计于民”。人民政协的利益代表广泛性和利益关联紧密性赋予它在“问政于民、问需于民、问计于民”中的独特优势。人民政协如何按照党中央的要求，担当起联系人民群众的责任，发挥好加强和改善党的领导、提高党的执政能力、巩固党的执政地位的作用，关键就在于自身的独特优势能不能得到充分的发挥。人民政协工作力要用在刀口上，劲要使在锋尖上，就必须在紧密联系人民群众方面花功夫、练本领、积经验、创新路。

　　

　　四、以科学发展观为指导提高人民政协工作的科学化水平

　　

　　以科学发展观为思想指导，推进人民政协事业的发展，基础在人民政协自身建设的科学化。科学发展观要求人民政协不断提高开展工作和自身建设的科学化水平，人民政协开展工作和自身建设的科学化水平决定其推动科学发展的程度。党中央对人民政协有着很高的信任和期待，人民政协肩负着艰巨的重托和使命。如何在已经取得的成就和积累的经验基础上，坚持以科学发展观为指导，推动科学发展，实现开展工作和自身建设的科学化，是人民政协面对的现实任务。

　　第一，将人民政协工作的所思、所谋、所做，与推动科学发展紧密相联系。胡锦涛同志在《讲话》中向人民政协提出了明确的要求：“多想科学发展大事，多谋科学发展大计，努力为实现以人为本、全面协调可持续的科学发展建睿智之言、献务实之策”。结合人民政协工作特点，推动科学发展的思路应该明确和突出。破解发展难题是总要求，关注民生民利是侧重点，发挥资源优势是着力处，积极建言献策是行动力。以综合性、全局性、前瞻性为方向标，围绕重大课题开展专题调研和协商议政活动。建议人民政协对具有综合性、全局性、前瞻性的重大课题进行认真的筹谋和商议，可以参照国家哲学社会科学规划办、教育部以及其他部委组织征集重大课题的做法，每一年年末发动政协委员、专家学者贡献智慧，在课题征集基础上，进行专家论证，政协常委会讨论，最后进行课题招标。课题数量可视情况而定，宁缺毋滥，课题资助力度可以加大，以保证每年有一两项具有综合性、全局性、前瞻性的重大课题产生影响。除常规招标重大课题外，还可结合形势发展的需要，进行应急性课题研究的招标工作，以体现建言献策的即时性。

　　第二，增强“协商于决策之前和执行之中”的刚性，加强制度化、规范化、程序化的建设力度，使人民政协工作在执政党科学决策、民主决策的实践中切实显示作用。政治协商是人民政协工作的重头戏，协商的有效性、真实性、参与性体现着人民政协的角色分量。各级领导要树立重大问题决策的协商意识，并形成制度加以保障。为了确保“协商于决策之前和执行之中”，有两大问题需要认真解决。一是重大问题的范围界定问题。近年来从中央到地方各层级制定的政协工作实施意见中都开始有所规范，范围开始清晰起来。这是很好的趋势。但究竟协商是什么？为什么要协商？协商以后怎么办？这些问题应该与协商问题范围结合起来考虑，在重大问题的范围表述上还需要进一步斟酌。据我们研究，目前关于政治协商主要内容的规定大体分为两类：一类是一府两院的报告、财政预决算报告和发展规划等，另一类是重大公共政策。我们认为，从协商角度看，这两类中公共政策应是重点。而在“重大问题”的范围界定中，往往哪些报告和规划列举得比较清楚，而公共政策却没有列举，一般只是以“重大”加以限定，这仍然比较模糊，难以把握。公共政策无疑都涉及公共利益，它的类型很多，数量也不少。作为工作规范性的文件，当然难以一一具体列举，但应该对什么样的公共政策有所框定，可以在公共政策前加上更明确的限定词，如“涉及广大人民群众切身利益、关系本地区发展重大变动、牵连面较广以及可能产生矛盾”的公共政策。二是协商程序的制度化保障问题。目前，政治协商的程序已有明确的规定，但“协商于决策之前和执行之中”的精神在程序规定上尚不够明细化。广州市政协就重大问题的协商作出了一些规定，引起关注。广州市提出，凡是市委、市政府作出的重大决议、决定和其他重大决策，在颁布施行前都要经过充分的政治协商，真正落实重大决策“三在前”政治协商机制（即协商在党委决策之前、人大表决之前、政府实施之前），并将重视政治协商与否列为对领导班子和领导干部的考核标准。这个做法具有推广价值。我们进一步建议，与此相配套，人民政协应享有复决权。即是说，凡是发生应该协商而未协商、事先应该协商而事后再进行协商的情况，人民政协可以提出咨询，并有权要求对已经作出的决策进行重新审议。人民政协可以在党组的领导下组织专门人员或成立相关小组，就重大问题决策的协商情况进行定期或不定期的评议。另外，决策之前和执行之中的协商结果应该有反馈的机制加以约束，增强协商在决策整个过程中的效力，避免协商流于形式。这样做有两方面的好处。一方面可以从制度上保证“协商于决策之前和执行之中”精神的落实，另一方面有助于从思想上确立各级领导的事先协商意识，使党的科学决策、民主决策有目共睹，有效可评。

　　第三，重视人民政协功能问题的研究，使人民政协工作围绕中心、服务大局有所循有所矩。“中心”的意思就是重点，“大局”的意思就是整体。长期以来人民政协做了大量的工作，发挥了很好的作用。然而，人民政协的社会影响力和工作认同度与它所作出的贡献和取得的成绩不相匹配。这有多方面的原因，但从制度设计的角度看，与人民政协作为一种政治组织具有什么样的功能尚不明确不无关系。这就需要对人民政协功能加以科学定位。人民政协的功能如果不加以科学的定位，可能会出现工作的繁杂性、事务的分散性、效果的潜在性，从而遮掩甚至消抵人民政协的作用，妨碍人民政协扩大社会影响力。建议发动和组织政协委员、专家学者就此问题进行深入研究。我们认为，可以将人民政协的功能定位在两个方面。一是发展社会主义民主政治的功能；二是促进社会和谐发展的功能。这两方面的功能与人民政协的两大主题相吻合，而政治协商、民主监督、参政议政职能履行也体现着这两个方面的功能。人民政协将工作重点放在发挥好这两方面的功能，就是“围绕工作”、“服务大局”，就能显示亮点，集聚影响力。

　　第四，人民政协履行职能必须加重民意汇集的分量，以充分反映社情民意为职责，进一步加深对人民政协职能的认识。胡锦涛同志在《讲话》中指出：“要坚持以人为本，倾听群众呼声，关心群众疾苦，围绕群众普遍关心的民生问题开展调查研究，反映社情民意，积极建言献策”。这为加深对人民政协职能的认识指明了方向。人民政协工作中，社情民意的表达主要是通过开展调研、形成提案的方式实现的，基本特点还是局限于精英圈子的高层范围。虽然政协委员通过社情民意的调研，然后形成提案，也能一定程度上表达民意，但局限很大。说得再透彻一些，目前制度层面上政治协商职能的履行重点并不是反映社情民意，而是重大问题的征询、沟通，严格意义上的协商并没有真正体现。大量从人民政协渠道反映社情民意的提案，最后的归宿是经领导批示后转交职能部门处理，这样一种程序路径可以解决一些实际问题，但与“协商进入决策程序”的规定没有完全相符合。人民政协政治协商职能履行中一定程度上存在的形式化现象与制度设计的缺憾有关。政治协商、民主监督、参政议政职能履行的过程，包含着民意汇集的大量工作。没有民意汇集，不能反映民意，政治协商、民主监督、参政议政也就失去了其制度设计的意义。民意汇集是信息采掘的机制，从政治过程看，它属于政治输入的运作系统，政治协商、民主监督、参政议政只是这个政治输入运作系统的终端，是政协委员通过人民政协的舞台将采掘到的信息转化为体制内输送的成果表达。中央领导人和党的文件中，对人民政协必须注重反映表达社情民意，有过很多阐述。人民政协的功能决定了它应该成为社会各种利益诉求表达的制度化平台，应该使人民政协切实成为国家重大决策之前进行广泛协商的政治输入系统，成为第二种声音、第三种声音甚至更多声音的体制内表达渠道。

　　第五，加强人民政协自身建设，在发挥政协委员主体作用的方式方法上探索新路。各级政协委员是人民政协事业的骨干力量，人民政协事业的发展很大程度上依赖政协委员的作用发挥。客观事实是，某个政协委员的提案或建议受到社会关注，政协的影响就得到扩大。这样的现象被称作“明星委员效应”。当然，人民政协事业的影响力不能靠“明星委员”，但“明星委员”引人注目的提案和观点多少能够反映委员的水平和质量，多一些“明星委员”是好事。胡锦涛同志在《讲话》中指出：“各级政协委员要切实发挥在本职工作中的带头作用、政协工作中的主体作用、界别群众的代表作用，自觉树立和展示政协委员良好形象”。这“三个作用”是政协委员塑造良好形象的基本要求。在搞好政协委员主体建设方面，我们建议：首先，必须注重政协委员的挑选。政协委员产生的特点是协商、推荐，因此，注重发挥政协委员主体作用的关键是能够最大限度地保证政协委员的质量。当上政协委员是一件光荣的事，但不能让名誉的因素渗入政协委员的认识中，政协委员虽然不象人大代表是选举产生的，但它同样代表着一种责任。作为一个政协委员，要以扎实的工作和有效的成绩赢得声誉，声誉应该压倒名誉。协商、推荐政协委员工作首先要注重素质、能力、责任心等方面内涵要素的考量，而不能把业绩、职称、地位、影响等方面的外在因素放在首位，更不能作为一种人事安排来考虑。其次，政协委员主体建设应该建构合理的评估机制。政协委员有明确的工作职责，新当选的政协委员有上岗前的培训，履行职责过程中也有相应的要求，但作用的评估比较弱化。基于政协委员非专职化的因素，政协委员履行职责的评估机制应该尽可能简化，但有了评估机制，对政协委员是一种工作推动。同时，应该建立激励机制，使充分发挥主体作用的政协委员得到表彰，有利于为政协委员发挥主体作用增添动力。再者，政协委员联系所代表界别的方式、渠道有待搭建，并朝制度化、机制化努力。政协委员不是代表个人，无论是政党、团体还是民族的代表，政协委员的工作直接体现人民政协的性质和特点。如果说人大代表的工作具有地域范围的代表性，那么，政协委员的工作具有政党、团体和民族方面的代表性。目前，政协委员与所代表群体的联系主要是通过非机制化的党派活动、界别活动来体现，方式和渠道还十分有限。有的委员尚缺乏群体代表性的意识，提案、建议往往只是个人行为，容易使提案、建议落于空泛性，缺乏针对性，没有亮点，随意性比较明显，这不利于政协委员切实有效地履行自己的工作职责。建议一些重要的建议、提案中能够反映代表面的相关情况或论证说明，以显示其代表性和广泛性。

  （本文为2009年度上海市人民政协理论研究会招标课题《以科学发展观指导人民政协工作的理论思考》研究成果，由课题组成员齐卫平、郝宇青、杨建党、王向民、王子蕲共同完成，课题组主持人齐卫平进行了统稿工作。）

注 释：

  [1]《十五大以来重要文献选编》上，人民出版社2000年版，第255页。

  [2]《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第139页。

  [3]中央社会主义学院统战理论教研室编《人民政协工作学习文选》，第48页。

  [4]《十四大以来重要文献选编》上，人民出版社1996年版，第203页。

  [5]同上，第749页。

  [6]胡锦涛：《在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话》，人民出版社2009年版，第19页。

  [7]《十六大以来重要文献选编》中，人民出版社2006年版，第62页。

  [8]《中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2009年版，第10、16页。

  [10]同[6]，第10页。