推进政治过程中人民政协的政治协商

 人民政协的政治协商是其基本职能之一，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是中国特色民主政治的重要制度安排。十七大报告明确提出，“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效”。政治过程是一个由利益表达、利益综合、决策、决策施行等环节组成的动态过程，决策程序与其他各个环节密不可分。人民政协的政治协商不应只侧重于决策前的环节，而应贯穿于政治过程的全部环节。推进人民政协的政治协商在政治过程中的纵深发展和制度完善，是贯彻“把政治协商纳入决策程序”原则的基本途径。

 

  一、人民政协政治协商的制度演进

 

　　人民政协的政治协商职能在其成立之初就得以确立，并经历了一个60多年的渐进发展过程，政治协商的内容和形式均得到了较大完善和规范。1994年3月，全国政协八届二次会议修订的政协章程，明确规定：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”人民政协的政治协商内容是：“对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”[1]这一表述沿用至今。

　　中共中央于2005年和2006年初连续颁布了两个文件，即《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，均明确提出“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”2006年的文件，还全面阐述了人民政协政治协商的主要内容、形式和程序，并首次提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[2]2007年7月，十七大报告提出，要“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效”。[3]《中共中央关于加强人民政协工作的意见》颁布后，各地方党委均把人民政协的政治协商纳入协商的总体规划之中，采取了一系列改革措施来加强人民政协的政治协商，逐步探索和出台了将政治协商纳入决策程序的操作办法。2009年9月，中共广州市委率先在全国出台《中共广州市委政治协商规程（试行）》。该规程细化了人民政协进行政治协商的主要内容、形式和程序。

　　各地人民政协政治协商实践的发展，特别是广州市政治协商规程的试行，推进了人民政协向制度化协商的迈进。但目前，从总体而言，人民政协的政治协商仍缺乏足够的效能。其原因除了制度上的不完善、政治协商的规则仍需进一步细化等原因外，一个重要的原因在于决策后政治协商的缺位，导致人民政协的协商意见很难确保效力。虽然2005年文件中明确提出要在“决策前”和“决策执行中”进行政治协商，但当前各地贯彻“把政治协商纳入决策程序”原则时，大多侧重于决策环节，单纯强调“协商在决策之前”，而忽视了对政策执行环节存在问题的协商，这直接导致了许多决策前政治协商的成果，在实际的决策或其后的决策执行环节，并未得以落实，从而使协商流于形式。从政治过程的视角探讨如何进一步规范和完善人民政协的政治协商职能，对于发挥中国多党合作和政治协商制度的优势，推进人民政协事业的发展，均具有重要意义。

 

二、人民政协政治协商职能的过程解析

 

　　人民政协应在政治过程的各个环节中充分发挥政治协商的作用。“把政治协商纳入决策程序”，并不等同于政治协商只存在于决策前环节。一些地方“协商在决策之前”之所以缺乏实效性，其原因不单是政治协商制度建设的不完善，而主要是政治过程环节中的政治协商缺位。引入政治过程研究方法，有助于科学理解“把政治协商纳入决策程序”在实际政治运行中的实现问题。

　　政治过程研究方法是对传统的体制研究的重要补充。政治过程分析框架为推进人民政协的政治协商提供了新的思路，即加强人民政协的政治协商，不仅需要依靠体制改革和制度建设，也需要进行政治过程的完善。政治过程研究方法的代表人物阿尔蒙德指出，“政治体系的下一个层次就是过程层次”，政治体系的输入“通过一个转换过程变成了权威性政策的输出。”他将实现这一转换的政治过程分为利益表达、利益综合、决策和政策实施四个环节。[4]在方法论层面，这一分析框架对于研究中国政府过程同样具有借鉴意义。“任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制，一个体系，而且是一个过程”。[5]

　　政治过程视角下，人民政协的政治协商不应仅仅是政府决策前的一个固定环节，而应是贯穿整个政治过程的协商。人民政协实际地参与了中国政府过程的各个环节。即从政府过程的视角考察，人民政协实际地参与了利益表达、利益综合、决策、决策施行等政府过程的各个环节。

　　利益表达是政府过程的开端。“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。”[6]在民主政体中，利益表达是政治运行的重要基础环节。“表达意志的机制向来都是被强调的重点。”[7]在利益表达环节，人民政协开展政治协商的形式主要包括：其一，政协会议期间审议政协常委会工作报告，开展讨论和发表意见；其二，列席人大全体会议，旁听和讨论“一府两院”的工作报告；其三，提出提案。这是利益表达环节人民政协进行政治协商的一个基本方式；其四，大会发言。政协全体会议期间，各党派、团体、界别、专门委员会、委员个人或联名均可提交书面发言材料，申请大会发言。大会发言是全国人大所没有的一个表达途径，是人民政协特有的政治协商形式。

　　利益综合是利益表达阶段的延续，是将各种要求转变成政策选择的过程。“把各种要求转变成重大政策选择的功能，称作利益综合。各种政治要求得到大量政治资源的支持，就转变成重大的政策选择。”[8]在现代社会中，利益综合大多是在政党主导下完成的。执政党的利益综合过程，实际是对不同群体利益表达的信息进行加工处理，形成党内决策的过程。中国共产党领导下的利益综合过程包含了党内民主、权威影响、政治协商、会议完成和政治动员等几个重要环节和方面[9]。其中，协商环节主要是以人民政协为组织依托，由各政党、各人民团体、少数民族人士和社会各界的代表共同参与的政治协商。

　　决策是政治过程的关键性阶段，是把有效的政治要求转换成权威性决策的阶段。“有效接近的结果，即有组织的或未组织起来的利益集团的要求获得不同程度的表达，就是政府的某项决策。”[10]在广义上，中国政府过程中的“决策”，包括了立法、政府工作报告制定、重大事项决策以及人事决策等多个方面。人民政协在决策过程中的政治协商主要体现在：其一，在立法过程中，人民政协通过立法协商的形式参与、并影响了人大的立法过程；其二，人民政协在人大审议政府工作报告过程中有着明确的政治协商职责。从1992年七届全国人民代表大会第五次会议起，在每年的《政府工作报告》中，均明确包含了请全国政协各位委员提出意见的表述，并且，从2004年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议起，形成表述的定式：“现在，我代表国务院，向大会作政府工作报告，请予审议，并请全国政协各位委员提出意见。”[11]其三，在重大事项决策中，人大在人民政协政治协商的基础上，行使重大事项决定权；其四，在人事决策中，在“党管干部原则”下，一些地方党委规定，党政正职人事安排方案在提交市委常委会前，须提交市政协主席会议协商[12]。

　　政策实施是国家行政机关和司法机关对政府决策的具体实施。决策执行中更需要开展人民政协的政治协商，来保障政治协商的成果得以落实。人民政协在决策实施环节的政治协商主要包括：其一，政协提案。人民政协以提案的形式向各级党委和政府提出批评和建议，推动其改进工作；其二，民意沟通。包括两个方面，一是通过调研等方式，了解社情民意，并及时将其传递给有关政府部门；二是人民政协通过自身的信息渠道，将政务信息向下传递给民众，使其实现知情；其三，民主监督。人民政协通过提出意见、批评、建议的方式，对协商意见的办理以及政策执行中的问题开展政治协商和民主监督。

　　在上述环节中，利益表达并不意味着一定能够形成被执行的政策。“这个利益集团的要求成功与否，取决于利益综合、政策制定和政策执行的整个过程，……利益表达只是这个过程的第一个阶段，它对体系、过程和政策的最终意义同样取决于其他几个阶段。”[13]因此，人民政协的政治协商职能，需要经过一个完整的政府过程才能得以实现。决策之前需要进行协商，但决策之后、决策执行中更需要进行开展人民政协的政治协商，来保障协商的成果得以落实。

 

  三、推进政治过程中人民政协的政治协商

 

　　实践中，应科学理解“把政治协商纳入决策程序”，不仅应从政治体系和政策的层面思考推进人民政协的政治协商，更应从政治过程的实际运作，探索如何有效加强利益表达、利益综合、决策和政策实施中的政治协商，并根据各个环节中存在的问题，推进政治协商的制度化、规范化建设，推进人民政协的政治协商在政治过程中的纵深发展和制度完善，健全从决策前到决策执行的政治协商机制。从政治过程的视角考察，应重点做好以下方面的工作：

　　（一）加强利益表达环节的政治协商

　　利益表达环节，是推进政治协商纳入决策程序的关键环节。人民政协的存在，是中国利益表达的一大特点和优势。“把政治协商纳入决策程序”，其根本目的在于，通过人民政协政治协商这一制度化的渠道，将各种社会力量纳入政治体制之内，合法有序地表达政治诉求，有效反映社会各界别的利益。诚如美国学者汤森和沃马克所言，“中国人民政治协商会议的地位处于人民代表大会制度以公民为基础的利益表达和其他群众组织明确规定了的代表范围这两者之间。政协会议与人代会同时召开，其成员可相当便利地接近政府官员。政协会议一般比相应的人代会议更为活跃，可能是因为它们具有较大比例的知识分子和知名人士，政协允许其成员向政府发出提案。一般说来，政协充当了大量团体，特别是知识分子团体与党和政府的决策者之间的中介机构。”[14]

　　实践中，应充分发挥人民政协的界别优势，积极拓宽政治协商的言路。应加强政协提案在政治协商中的基础作用。一方面，应努力提高政协提案数量和质量，要重点加强人民政协各专门委员会的提案工作；另一方面，各级政府应尽快健全相关制度，确保政协委员的提案得到认真办理。同时，政协委员应加强与本界别群众的联系，做好反映社情民意信息工作。通过充分反映社情民意，向各级党委、政府和有关部门提供决策所需要的信息情报，是人民政协发挥政治协商职能的另一重要渠道。

　　（二）加强利益综合环节的政治协商

　　在中国政治过程中，人民政协并不是利益综合的主导者，但其政治协商对于执政党的利益综合过程有着现实的影响和支持。中国共产党领导下的利益综合过程，实际是一个党内进行决策的过程。实践中，加强利益综合环节的政治协商，主要应从以下几个方面进行：

　　一是健全人民政协参与党内决策的协商机制。在各级党委出台有关发展大局的重要决议、决定前，应在人民政协开展政治协商，充分听取各民主党派以及党外各界人士的意见，集思广益，以增强决策的科学性，有效地避免和减少失误。应推进党委与人民政协进行政治协商的配套程序和相关机制建设，将实践证明行之有效的协商形式上升为制度规范。

　　二是健全社会民众参与党内决策的沟通机制。执政党必须“善于及时地将群众的偏好变成自己的政策目标。”[15]而了解群众的偏好，就必须获取足够的关于群众的利益的信息。“这就要求在党和公众、政府和公众之间有足够的沟通渠道。通过这些渠道，公众的利益、愿望和要求及时、准确地得到反映，执政党才能有效地综合这些利益、愿望和要求，社会整合才能真正得到实现。”[16]在人民政协中开展对党内决策的协商，是执政党利益综合获得社会民众支持的重要途径。

　　当前，一些地方党委出台了规定，在每年年初召开党委、人大、政府、政协秘书长联席会议，根据各套班子的工作计划和政协党组提出的建议，提出政治协商的年度计划[17]。人民政协对这一协商的参与，有助于执政党在利益综合中更好地整合多方利益。对于具有普遍推广价值的民主政治创新，应予以总结，并以制度形式确立下来，必要时，还可由人大经法定程序使其上升为法律。

　　（三）加强决策环节的政治协商

　　人民政协在决策环节的政治协商，应包括两方面内容：在决策前提出意见和建议，推进科学民主决策；对决策结果进行协商、讨论，既可以了解人民政协各方提出的协商意见在决策中的被采纳情况，也可以通过加强政府与社会民众间的政治沟通，增进理解，使决策获得更多的社会支持。

　　当前，“把政治协商纳入决策程序”，在决策前应加强的工作包括：

　　一是加强立法过程中的立法协商。人大是中国立法体系的核心主体，其自身的立法工作毋须赘述。人民政协开展立法前的协商，有利于吸纳社会各方面有识之士的智慧，其界别优势有利于反映多方的民意，使立法的进程和内容更加民主化与科学化。虽然，一些地方已经先后出台了关于政协立法协商的实施意见或组织办法，但总体而言，立法协商仍普遍缺乏制度支持，实际发挥的作用有限。当前，应加快立法协商的制度建设，规范立法协商的组织领导、内容和协商方式等。由于立法工作的技术性较强，应重视加强相关专门委员会在立法协商中的作用。

　　二是加强人民政协在《政府工作报告》制定中的协商。应重点做好两个环节的工作：在报告提交审议前，人民政协应通过组织座谈会等形式，广泛征求各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士，经济、社会各界专家学者的意见，提出建议、意见，推进报告修订和完善；在正式审议阶段，人大与政协在时间和议程安排上平行进行讨论，人民政协应广泛征集意见，推进人大更好行使决定权。

　　三是加强人民政协在重大事项决定中的协商。各级党委应加强对人民政协的政治协商工作的领导，推进“把政治协商纳入决策程序”原则在重大事项决定中的贯彻落实。当前，应重点加强人民政协的会议制度建设，进一步完善政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议，根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议等会议的制度建设，保障人民政协有效开展对重大事项决定的协商。并且，应从制度上细化决策前须经过政治协商的重大事项的范围。

　　四是加强人民政协在人事决策中的协商。关于中国共产党和国家机关主要领导人员的人事决策，属于重要问题的范畴。因此，应把政治协商纳入这一决策过程。2009年年初，眉山市颁布规定，作为重大决策事项，区县党政正职的人事安排方案，原则上在市委常委会召开前一周提交市政协协商，作为市委常委会决策参考。[18]这一人事安排的协商创新值得借鉴和推广。

　　“把政治协商纳入决策程序”，在决策完成后，应及时进行信息公开，使参与政治协商的各界人士及时了解协商意见对决策的作用和影响。如果未能有效公布协商取得的政策成果，使参与协商的政协人士无法享受知情权，无法获知自己的意见对决策的作用，极易出现一些地方政治协商“说了也白说，白说谁还说”的“走过场”现象。实践中，应加快建立政治协商的公示和公告制度。在决策完成后，应及时将协商讨论情况、协商意见和建议的采纳情况、政治协商的决策成果向同级党委和参与协商的有关组织和人士公布和发送公告，以使政治协商的政策结果更好获得参与协商各方的理解和支持。

　　（四）加强决策执行环节的政治协商

　　“把政治协商纳入决策程序”，不仅应在决策前进行充分的政治协商，更应加强决策执行环节的政治协商，来对政治协商的政策成果的贯彻、落实情况进行沟通、协调和监督，针对政府政策执行中存在的问题，进一步开展政治协商，提出要求政府相关部门进行纠正或停止作为的建议、意见。实践中，应重点加强以下几方面工作：

　　其一，逐步建立政治协商督办落实机制。可以由地方党委组织，适时召集人大、政府、政协等部门定期召开会议，就人民政协各方参与政治协商的政策结果的组织实施、跟进落实、督办反馈等工作进行沟通、协商，逐步建立政治协商督办落实的联席会议制度。应努力建立起对政策执行中问题进行协商的长效机制，确保政治协商在政策执行环节发挥效能。

　　其二，做好提案工作。政协委员、参加政协的党派团体和政协专门委员会可以就政策执行中的问题，向政协全体会议或常务委员会提出提案。做好提案工作，是人民政协在政策执行环节主动开展政治协商的基本途径。胡锦涛同志在庆祝人民政协成立60周年大会上明确指出，“要增强开展政治协商的自觉性和主动性，规范协商内容，丰富协商形式和层次，切实把政治协商纳入决策程序。”[19]目前，地方政治运行中，人民政协开展的政治协商，主要是由党委来确定协商主题，大多是关于全局工作计划和工作重点的协商，因而，缺乏对政策执行环节的主动协商。

　　其三，加强视察工作。委员视察是人民政协参与决策执行环节协商的一项基础性工作，是委员了解社情民意的重要方式，也是代表民意行使政治协商的重要途径。政协委员应针对视察中发现的政策执行中的问题，积极提出建议和批评，督促政府相关部门改进工作。地方党委和政府有关部门组织的专项调查和检查活动，应主动邀请政协委员参与。一些地方，政协委员应邀担任司法机关和政府部门特邀监督人员的做法，是视察工作的一种创新，值得借鉴。

　　其四，加强专题调研。进行专题调研并在调研的基础上形成调研报告，是人民政协在政策执行环节开展政治协商的重要方式。政协委员利用自身的界别优势，通过开展专题调研，可以发现政策执行中存在的各种问题，提出有价值的协商意见。正如李瑞环同志所言，“如果我们政协每年能拿出若干调研报告，为解决国家和民族当前和今后若干重大问题提供有价值的思路、建议，在立论上有所贡献，那就是成就，就是尽职尽责。”[20]

　　其五，做好信访工作。通过信访方式开展与广大民众的政治协商，可以使人民政协更好地了解政策执行环节的社情民意信息。目前，地方政协普遍未设专门的信访机构，通常是由办公室受理信访工作，负责受理群众来信和接待群众来访。今后，应加快健全信访机构建制和接待制度建设，规范办理信访工作的程序。特别是，对于群众反映的政策执行环节的问题，应抓紧建立紧急问题的报送制度和重要来信的立案处理制度。

　　（作者：南开大学马克思主义教育学院讲师，日本爱知大学中国研究科博士后）  

 

注 释：

  [1]《中国人民政治协商会议章程》，1982年12月11日中国人民政治协商会议第五届全国委员会第五次会议通过，1994年3月中国人民政治协商会议第八届全国委员会第二次会议修订。

  [2]《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，《人民日报》，2006年3月2日第1版。

  [3]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告（2007年10月15日）》，《人民日报》，2007年10月16日第1版。

  [4]（美）阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第16-17页。

  [5]朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社2008年版，第1页。

  [6]（美）阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第199-200页。

  [7]（美）李普曼：《公共舆论》，阎克文等译，上海人民出版社2002年版，第247页。

  [8]（美）阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第233页。

  [9]朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社2008年版，第94-99页。

  [10]（美）杜鲁门：《政治过程——政治利益与公共舆论》，陈尧译，天津人民出版社2005年版，第549页。

  [11]《历年国务院政府工作报告（1954年至2009年）》，资料http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_200719.htm，检索日：2009年4月9日。

  [12]参见：“眉山：重大决策事项交政协协商并进行可行性投票”，《人民政协报》2009年2月26日。

  [13]（美）阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第199-200页。

  [14]（美）汤森等：《中国政治》，顾速等译，江苏人民出版社2005年版，第177页。

  [15]徐锋：《政治参与发展条件下中国共产党的政策制定》，知识产权出版社2008年版，第29页。

  [16]王长江：《政党现代化论》，江苏人民出版社2004年版，第332页。

  [17]2006年12月《中共陕西省委贯彻〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉的实施意见》中有明确规定。

  [18]参见“眉山：重大决策事项交政协协商并进行可行性投票”，《人民政协报》2009年2月26日。

  [19]胡锦涛：《在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2009年9月21日第2版。

  [20]李瑞环：“政协要重视立论——在政协第九届全国委员会第四次主席会议上的讲话（1998年5月6日）”