民生与民主——兼论人民政协在社会建设中的民主监督职能

进入21世纪，当代中国已经站在新的历史起点上。在坚持以经济建设为中心，统筹经济与社会协调发展的过程中，民生问题更加突出，民生与民主的关系问题开始凸显。人民政协在推进以民生为重点的经济和社会建设时，尤其要发挥好民主监督的职能。

　　

一个值得重视的现象

 

　　全国政协十一届三次会议期间，政协委员、各民主党派中央和全国工商联、有关人民团体、政协各专门委员会，积极提案，履行政治协商、民主监督、参政议政的职能。据提案委员会向大会所作的报告，会议期间共收到提案5430件，参与提案的委员1987人，占委员总数88.82%。经审查，立案5163件，占提案总数95.08%。这些数据表明，政协委员参政议政热情很高。

　　更值得我们注意和重视的，是提案内容。据提案委员会向大会报告，第一类是围绕加快经济发展方式转变和经济结构调整、保持经济平稳较快发展方面的提案，有2200余件；第二类是围绕加快发展社会事业、保障和改善民生方面的提案，有1700余件；第三类是围绕促进社会和谐、保持社会稳定方面的提案，有1100余件。此外，还有关于发展两岸关系、办好上海世博会、加强公民意识教育、加强人民政协工作的提案若干件。其中，在第二类提案中，涉及教育、科技事业发展的提案有510件，涉及文化事业发展的提案有160件。在第三类提案中，涉及社会和谐的提案514件，涉及社会稳定的提案182件，涉及民主政治建设的提案204件，涉及司法公正的提案166件。

　　如果我们按照中国特色社会主义事业总体布局的四个方面，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设这四个方面来分类，并研究一下这些数据，就可以注意到，关于经济建设方面的提案有2200余件；关于政治建设方面的提案有370件；关于文化建设方面的提案有670件（如果不包括教育科技事业发展方面的提案510件为160件）；关于社会建设方面的提案有1760余件（如果包括教育科技事业发展方面的提案510件为2270余件）。

　　这些数据之所以应该引起我们的重视，是因为它从一个方面反映了我国社会的热点和政协委员关注的重点。当然，提案的内容怎么分类怎么统计，提案是不是真实地反映了政协委员的思考等尚需研究。我们只是希望大家注意，提案的内容在总体上是反映了我国现阶段的社会矛盾及其阶段性特点的。我们是在实现“温饱”和“奔小康”两大目标的基础上进入21世纪，开始向现代化目标进军的。一方面，我国依然处在社会主义初级阶段，工业化和现代化的任务还没有完成，面临的社会主要矛盾依然是人民日益增加的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，经济建设依然是我们的中心工作；另一方面，人民群众在进入小康社会以后，对于解决城乡之间、区域之间发展不平衡的声音更加突出，对于社会福利和社会保障方面的需求更加突出，社会建设的任务更加突出地提到了我们的面前。这一切，就是党中央提出科学发展观的重要依据。站在新的历史起点上的中国，在经济社会发展中出现了一系列新的阶段性特点。政协委员的提案，从结构上来分析，经济建设方面的提案占第一位，达2200余件；社会建设方面的提案占第二位，达1760余件；文化建设方面的提案占第三位，为670件；政治建设方面的提案占第四位，为370件。这在总体上反映了我国现阶段的社会矛盾及其阶段性特点。

　　我国经济社会在发展中出现的这一系列新的阶段性特点，对我们的领导工作和执政水平提出了更高要求。首先，要求我们在思想政治上进一步保持清醒的头脑。特别是在经济建设和社会建设的关系方面，因为社会建设方面的问题突出而以为它已经取代经济建设成为我们的中心工作，是错误的；因为我们要坚持以经济建设为中心而忽视社会建设和社会工作，也是要出问题的。在这方面一定要按照中央的精神，既要毫不动摇地始终坚持以经济建设为中心，又要统筹经济和社会协调发展，把社会建设摆到更加突出的地位。与此同时，也要求我们在工作安排上进一步贯彻落实科学发展观，在加快转变经济发展方式的同时，学会统筹经济和社会协调发展，在社会建设中解决我们面临的各种社会矛盾，改善广大人民群众的民生。

 

　　民生在经济和社会建设中的共同要求和不同重点

 

　　既要毫不动摇地始终坚持以经济建设为中心，又要统筹经济和社会协调发展，把社会建设摆到更加突出的地位，怎么做到这一点呢？这是一个需要探索和研究的重大课题，而不是靠写文章、提口号就能够解决的问题。

　　众所周知，经济建设与社会建设是两个不同领域的建设，有不同的建设目标。因此，在经济建设和社会建设之间难免会发生这样的或那样的矛盾。且不说别的，就以资金安排来说，在经济建设方面钱花多了，社会建设就会滞后；反过来，在社会建设方面钱花多了，就会影响经济的发展。但是，这两者既对立又统一，经济建设可以为社会建设提供物质基础，社会建设可以为经济建设提供较好的社会环境。由于经济建设与社会建设这种对立统一的辩证关系，不是本文研究的重点，就不多谈了。

　　为了做到既毫不动摇地始终坚持以经济建设为中心，又统筹好经济和社会协调发展，必须看到经济建设和社会建设之间有着共同的要求。这就是，两者都是为了解决民生问题。

　　有一种说法是不正确的，即认为我们过去只重视经济建设，不重视民生问题，这几年才重视民生问题，这不符合事实。改革开放以来，我们坚持以经济建设为中心，做了两件大事，一件是解决温饱问题，另一件是奔小康。这两件大事解决的不都是民生问题吗？

　　我们讲社会建设要以民生为重点，是因为社会建设涉及到的问题和矛盾非常复杂，应该坚持以人为本来搞好社会建设，这就要摆脱在社会建设问题上种种教条式观点的束缚，包括摆脱西方那种高福利的社会保障模式的影响，把社会建设的方方面面都围绕中国人民现实的民生问题展开，为人民群众带来实际的好处。

　　应该讲，在中国改革开放的历史进程中，民生问题始终是我们要解决的根本问题。所不同的是，在改革开放的各个发展阶段，民生要解决的重点是不一样的。

　　30年前，我们实现了从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”的战略转移，今天我们正在深化这一战略转移。站在新的历史起点上的中国，客观上已经进入了在继续坚持经济建设这个中心的同时，把社会建设放在更加突出的位置上，统筹经济与社会协调发展的新阶段。这个新阶段的根本任务，就是坚持科学发展，实现社会和谐。

　　经济建设的出发点和落脚点是民生，社会建设的出发点和落脚点更是民生。但是，在经济建设过程中，民生要解决的问题主要是人的生存问题。我国现代化建设的“三步走”战略，第一步解决人民群众的温饱问题，第二步解决“奔小康”的问题，都是在解决人的生存问题。在以经济建设为中心，统筹经济与社会协调发展的新阶段，民生要解决的问题，不仅涉及到人的生存问题，而且涉及到人的社会保障和人的持续发展问题。这就是党的十六大和十七大提出的全面建设小康社会的任务及其新要求，就是我们坚持科学发展、实现社会和谐的主要任务和要求。

 

　　民生问题的重点决定民主政治发展的重点

 

　　需要进一步讨论的是，由于民生问题关系到人民群众的生存和发展问题，解决民生问题必然离不开民主政治的发展。因而研究民生问题，不能就民生谈论民生，而要紧密地联系着民主政治的发展来解决民生问题。

　　应该讲，把政治体制改革与经济体制改革结合起来，把发展民主政治与改善民生结合起来，是党的十一届三中全会以来，我们不断推进改革开放的重要经验。

　　这是因为，一方面，民生是民主的出发点和落脚点。民主如果脱离了民生就会失去民心，也就玷污了民主。因此，我们把一切工作的出发点和落脚点，定位在实现最广大人民群众的根本利益上。我们推进政治体制改革，发展民主政治，归根到底，都要体现在人民群众生活的改善上，体现在人民群众物质文化需要的满足上，给人民群众以看得见的实惠。

　　另一方面，民生又离不开民主，民主是民生的保障，民生要通过民主来实现。我们之所以在改革开放过程中，十分注意把政治体制改革与经济体制改革结合起来，把发展民主政治与改善民生结合起来，就是为了更好地通过政治体制改革扫除经济体制改革和生产力发展中遇到的制度障碍，更好地通过发展民主政治解决人民群众的民生问题，满足人民群众日益增长的物质和文化需要。

　　与此同时，我们也应该认识到，以解决民生问题为出发点和落脚点的民主，会因为各个发展阶段民生问题的侧重点不同而不同。与上述民生的这两个阶段的历史任务及其特点相联系，各级政府的工作及其承担的职能和责任发生了重大变化，对民主政治的发展也提出了新的要求。

　　在经济建设过程中，解决民生问题，重点要解决的是人的生存问题，这对于各级政府来讲，要解决的首先是一个战略决策问题。比如在领导经济建设过程中，我们要解决好民生问题，就要决策是发展传统的计划经济还是通过改革发展社会主义市场经济，以及在中国怎么样发展社会主义市场经济，才能够更好地解决中国人的民生问题。这一决策，既是经济决策，又是政治决策。作为政治决策，一个重要的任务，就是要就人民群众发展经济的“自主权”问题进行决策。我们在改革初期为了实行家庭联产承包责任制，解放和发展农村的社会生产力，就决定废除人民公社制度，把农村的生产和经营自主权交给了农民。与此相联系，还建立了村民直接选举的村民委员会，实行了县和县以下人民代表直接选举制度，设立了县人大常委会。我们发展社会主义市场经济，在国家宏观调控下以市场为基础来配置资源，就要政企分离、转变政府职能，把企业的生产和经营自主权交给企业及其法人代表。与此相联系，就要建立和完善企业职工代表大会制度，就要以完善人民代表大会制度为重点健全民主和法制，等等。

　　在以经济建设为中心，统筹经济与社会协调发展的新阶段，不仅要继续坚持前一阶段在发展经济时为解决民生问题而采取的民主的科学的决策方式，以及与此相联系的各项制度，还要进一步探索同社会建设中的民生问题相适应的民主实现形式，以解决人的社会保障和人的持续发展问题。因为，在领导社会建设的过程中，我们要解决的民生问题诸如就业、住房、教育、医疗卫生、最低生活保障、抚恤、养老等问题，不是通过把自主权交给人民群众就能够解决的，这些工作都是政府的职能和责任。因此，在我国进入以经济建设为中心，统筹经济与社会协调发展的新阶段以来，民生问题之所以日益突出地成为各级政府面临的大难题，不是偶然的。我们注意到，解决这一阶段的民生问题，尽管不是把自主权交给群众就能够解决的，但是没有群众的参与和监督，听任各级政府为所欲为，也是不行的。正因为在社会建设过程中的民生问题具有这样的特殊性，民生与民主的关系问题就必然会以新的形式凸显出来。于是，“公民有序的政治参与”问题就自然而然地提出来了。我们只要稍微关注一下这几年“两会”期间代表、委员的议案、提案和会内会外的呼声，就可以注意到，现阶段人民群众对民主的期盼，主要是“公民有序的政治参与”所必需的“四权”—— 知情权、参与权、表达权、监督权。

　　任何一个国家，民主的实现都与这个国家人民现实的民生需求以及与此相适应的政治需求相联系。站在新的历史起点上的中国，广大人民群众在政治上，不仅需要拥有发展经济的自主权，而且需要拥有公民的知情权、参与权、表达权、监督权。实现这“四权”，是现阶段中国民主政治发展的新要求，因为它是推进我国社会建设、建立健全社会保障体系所必需的，是坚持科学发展、实现社会和谐所必需的。这就是我们今天面临的新机遇、新挑战，就是我们今天深入贯彻科学发展观，全面推进中国特色社会主义事业发展的新要求、新任务。

　　

  人民政协履行民主监督职能的极好机遇

 

　　人民政协作为我国政治体制的重要组成部分，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这种民主，同选举（票决）民主不同，是一种协商民主。这种协商民主，主要是通过政协委员履行政治协商、民主监督、参政议政这三大职能来实现的。

　　多年来，政协委员有一个意见，认为我们在政治协商、参政议政方面做得比较好，也比较有成效，但在民主监督方面政协的作用发挥得还不够。因此，怎么样加强这方面的工作，是政协在推进民主政治建设中，必须进一步解决的一个大问题。

　　应该讲，民主监督与政治协商、参政议政不是分割的，是可以结合并渗透在政治协商、参政议政之中的。我们在政治协商过程中提出的每一点不同见解都是一种民主监督，我们在落实政协委员提案过程中的每一项措施也是在实施民主监督。但是，民主监督与政治协商、参政议政毕竟有不同的内涵和要求，也确实要进一步加强。

　　我们都知道，人民政协的民主监督，既包括中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的监督，也包括参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督。如前所说，既然在推进社会建设，解决民生问题的过程中，国家机关及其工作人员承担着那么大的责任，具有那么大的权力，应该让广大人民群众拥有政治参与所必需的知情权、参与权、表达权、监督权，监督国家机关及其工作人员。那么，对于具有政治协商、民主监督、参政议政这三大职能的广大政协委员来讲，更应该履行好民主监督的职能，对国家机关及其工作人员的权力运行状况，进行全面的专业性的持久监督。

　　那么，人民政协怎么样在推进社会建设的过程中，承担起时代赋予自己的历史责任，履行好民主监督的职能呢？

　　首先，在政府进行社会建设问题决策之前，人民政协可以依托广大政协委员向政府部门反映社情民意，对决策方向进行必要的监督。如前所说，社会建设与经济建设一个重要的不同点是，经济建设主要是通过发展社会主义市场经济来推进的，也就是说，资源的配置和优化主要靠市场（目前我们并没有完全做到这一点），而社会建设则主要是政府的任务和责任。当然，有些问题比较复杂，比如住房问题，既是经济问题，又是社会问题，但如果仔细地分析一下这个问题，也不复杂。解决人民群众的住房问题，像过去那样全靠政府包下来，实践证明是行不通的。我国今天绝大多数人民群众能够解决住房问题，靠的是住房制度改革，靠的是通过市场经济开发了大批商品房，以及相应建立的住房公积金制度。至于现在一批低收入群体和刚走上工作岗位的年轻人，买不起房子，这是社会福利问题，是靠社会保障制度即由政府提供廉租房或公共租房来解决的问题，而不属于市场经济能够解决的问题。这样，在我国统筹经济与社会协调发展的过程中，民生问题自然而然地就成为各级政府面临的大难题。而人民政协是以界别构成的，政协委员最了解各个界别的民意。在某种意义上，政协委员也是民意代表。社会建设并非政府想做什么好事就可以做什么好事。在浙江台州曾经发生过这样一件事，政府想为群众办一所学校，以发展本地的教育事业。这显然是加强社会建设的一个重要举措，从理论上讲也是有利于人民群众的，做的是好事。但是一开民主恳谈会（当地实行的一种协商民主形式），居民都表示反对，因为那里已经没有多少生源了，办学校已不是群众最需要解决的民生问题。政府经过这样的民主协商，最后决定取消原来的计划。可见，在社会建设过程中，政府尤其要以真实的民意为基础来进行科学的决策。人民政协可以承担起这一民意渠道的功能，对决策方向进行民主监督。

　　其次，在政府进行社会建设问题决策的过程中，人民政协可以为决策的科学化、民主化提供一个重要平台，对政府决策方案的形成进行民主监督。因为人民政协集中了我国大量的精英人才和著名专家，政协委员可以通过人民政协这一平台履行政治协商的职能，为政府的决策服务。上面论及的政协委员提交的1760余件（如果包括教育科技事业发展方面的提案510件为2270余件）关于社会建设方面的提案，主要是建言献策的提案，同时也是对政府决策方案实施的民主监督。

　　再次，在政府执行社会建设项目决策的过程中，人民政协还可以继续承担起民主监督的职能。如前所说，由于社会建设是由政府为主实施的，所花是钱是政府掌握的纳税人的钱。因此，在社会建设的全过程中，人民都应该对政府进行必要的监督。纳税人的钱是决不能乱花的。党的纪律检查部门、国家的监察和审计部门要进行这样的监督，政协委员也要承担起这样的监督职能。实际上，在进行社会建设决策的时候，政协委员就应该进行这样的监督。比如进行这样的社会建设要花多少钱，钱从哪里开支，会不会因此而增加税收，等等，在各国议会中都是议员审议的重点。我们的人大在这方面要发挥作用，这种作用有待于大大加强；我们的政协委员承担着民主监督的职能，也应该发挥我们的作用。

　　由此可见，在统筹经济与社会建设协调发展，尤其在政府以民生为重点加强社会建设的时候，公民有序的政治参与必不可少，政协委员的民主监督不仅不能缺席，还要大大加强。这是时代、实践向我们提出的历史使命。

　　综上所述，我们的结论是：在加强社会建设的过程中，只有依靠民主才能解决好民生问题，这对人民政协进一步发挥好民主监督的作用，提供了极好机遇。

（作者：全国政协常委、中共中央党校原副校长）