关于人民政协功能问题的思考

 当代中国社会的巨大进步和中国特色社会主义建设新局面的开创，与人民政协工作所作出的成绩密不可分。然而，与新阶段新形势发展的要求相比，人民政协工作还存在着差距，不适应不符合新形势发展要求的现象和问题客观上存在，人民政协事业发展的空间还很大，人民政协工作大有作为的场域还很宽。其中一个重要的问题是人民政协的功能尚不明确，重点尚不突出，思路尚不清晰。本文拟就人民政协功能问题谈些看法，以期引起人们的思考和研究。

　　

　　一、人民政协的功能需要科学定位

　　

　　关于人民政协的功能，目前党中央相关文件和人民政协章程中都没有明确的表述。全国政协郑万通副主席将人民政协的功能概括为“团结功能”、“咨政功能”、“监督功能”、“民意功能”[1]，其他研究者也曾有“协调功能”、“民主功能”等提法。这些概括都在一定程度上反映了人民政协所起的作用。

　　所谓功能，是指事物具有的能力或功效，笼统地说就是作用。具有自然属性的事物，其功能是内生的，而具有社会属性的事物，其功能是外加的，是人们为实现一定目的而进行的设定。在政治术语上用功能这个词，就是对一种制度、机制或者一个组织所能发挥的效果和作用的期待。这里，首先需要明确的是人民政协有没有自身功能？我们的回答是肯定的。没有自身的功能，人民政协就缺乏存在的依据。在这个前提下，我们再来讨论人民政协的功能究竟应该如何定位？本文认为，以下四个方面是认识人民政协功能问题必须加以考虑的。

　　第一，人民政协的功能应与国家基本政治制度的功能相吻合。人民政协是我国多党合作和政治协商制度的实践依托或者说一种工作机制。在我国政治制度中，多党合作和政治协商制度涉及党派、界别、民族和宗教等多种关系的协调，代表性广、覆盖面宽、包容性强、灵活性大，是中国特色社会主义民主运作的一种重要形式。从功能的角度上说，人民政协的功能与多党合作和政治协商制度的功能相一致，其着力点侧重在政治诉求的沟通和各方利益的协调。因此，认识人民政协功能必须与多党合作和政治协商制度的属性挂钩。

　　第二，人民政协的功能应与其自身的特殊性相联系。在我国政治制度中，多党合作和政治协商制度是“中国特色”的重要体现，人民政协组织机构以及工作机制也因此而具有特殊性。这种特殊性不仅表现为世界政治体制中的“人无我有”，而且也表现为国内政治关系中的“不可替代”。就各种制度而言，功能具有互补性，但是人民政协既然作为单独的一项制度性设计，就必然有其自身的功能，每一项制度设计建立在其独特功能的期待基础之上，因为有了这样的功能期待，才有了制度设计的社会需要。人民政协是我国社会主义两种重要民主形式之一，它的独特性用党中央的表述说就是：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用”[2]。由此而言，人民政协功能定位必须充分体现人民政协的特殊性。

　　第三，人民政协的功能应与其职能相区分。功能与职能是两个不同的概念，两者既有联系又有区别，不能简单地将功能与职能相等同，也不能用职能来替代功能。从字义上说，功能指的是作用和效力，职能指的是职责和任务，功能是制度设计的效果显示，而职能则是工作路径的范围规范。功能决定了职能，职能体现功能，并通过职能的履行来实现功能。功能的指向要宏观一些，职能的指向则一般更多地在微观层面上。从理论上说，科学认识人民政协的功能和职能之间的关系，是人民政协理论涉及的一个重要理论问题。从实践上说，区分人民政协的功能和职能，有助于更好地根据功能来拓展职能，使人民政协在履行职能中发挥出更加显著的功能。

　　第四，人民政协的功能应与其工作重点相结合。明确功能是为了突出工作重点，人民政协明确了自身的功能，才能使思路集中，工作聚焦，重点突出，作用显著。诚然，人民政协工作必须服务于党的经济建设这个工作中心，服务于国家改革发展稳定的大局。但是，这不等于说人民政协没有自身的工作重点。如果简单和笼统地将党的工作中心等同于人民政协的工作重点，那么，人民政协存在的必要性就成了问题，人民政协的特殊性也成了问题。准确地理解应该是，人民政协必须从自身角色定位和机制的特殊性出发，以自身的工作重点服务于党的以经济建设为中心，服务于国家改革发展稳定的大局。也就是说，人民政协工作重点与党的工作中心不是相冲突的。“围绕中心、服务大局、突出特点、发挥优势”四句话是个整体，不能孤立起来理解。用党的工作中心代替人民政协的工作重点，这样的认识并不准确。实践中如果不加以纠正，容易使人民政协工作宽而无边，忙而无章，容易使人民政协工作碎片化、繁杂化而陷进头绪不清、用力分散和作用消抵的尴尬境地。

　　那么，人民政协的功能究竟是什么？如何对人民政协功能加以科学和准确的定位呢？根据以上四个方面的考虑，本文认为可以将它表述为：促进社会主义民主政治建设和促进社会和谐发展。这样概括人民政协功能的主要依据有两个。一个是党中央对人民政协工作的文本依据。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式”，“人民政协的基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的，同构建社会主义和谐社会的各项工作是紧密相连的。构建社会主义和谐社会，必须充分发挥人民政协的作用”[3]。这两段话分别从社会主义民主政治建设和构建社会主义和谐社会的角度，突出了人民政协的作用和效力。由此来定位人民政协功能，符合党中央的要求。另一个是人民政协工作主题的实践依据。团结和民主是人民政协工作的两大主题。实现团结的目的就是促进社会和谐发展，实现民主的要求就是促进社会主义民主政治建设。促进社会主义民主政治建设和促进社会和谐发展的功能，赋予人民政协以鲜明的实践价值。功能是主题的具体化，发挥功能是为实现主题服务的。从促进社会主义民主政治建设和促进社会和谐发展定位人民政协的功能，这就使人民政协的功能与团结和民主两大主题完全相一致。

　　对人民政协功能加以科学地位具有重要的现实意义。人民政协的功能如果不加以科学的定位，可能会出现工作的繁杂性、事务的分散性、效果的潜在性，从而遮掩甚至消抵人民政协的作用，妨碍人民政协扩大社会影响力。从现实看，人民政协所付出的努力与社会的认知度和影响力存在着较大的差距，虽然人民政协做了大量的工作，取得的成绩不可否认，但社会对人民政协的关注度还不高，认同感还不强，参与性还不足。从根本上说，这不是宣传力度上的问题，也不是政协机构的特点造成的，而与人民政协的功能尚不清晰和明确有关。科学定位人民政协的功能，对于抓住人民政协工作的重点，聚拢人民政协的政治资源，更集中更有效地发挥人民政协的作用，具有极其重要的意义。

　　

　　二、人民政协发展社会主义民主政治的功能

　　

　　改革开放以来，伴随党的工作中心的转变，我国的经济建设能力已经大大提升，并获得国内外比较广泛的认同。在牢牢坚持以经济建设为中心的同时，我国的政治建设也在有序地向前推进。发扬党内民主和人民民主、建设政治文明，正在成为党和国家急切的任务。人民政协在社会主义民主政治建设中具有独特的地位，它已经做的和正在做的事情足以表明，人民政协的地位提升与其在民主政治建设中的作用大小密切相关。人民政协工作能不能适应新形势的需要，很大程度上取决于其社会主义民主政治建设能力的强弱

　　历史上，人民政协由民主的因缘而诞生，现实中，人民政协因民主的需要而存在。发展民主政治是人民政协整个实践中最基本的也是不可或缺的任务，它既承载着历史的诉求，又传递着现实的呼唤。

　　在世界民主潮流的演进中，中国曾是一个落伍者。近代中国试图仿照西方的民主路径追赶世界先进潮流，但历史实践表明：中国的民主发展以西方模式为参照，必然陷入死胡同。鸦片战争后100多年里，很多先进人士、不少进步政治力量努力临摹西方模式，为实现中国的民主而抗争，结果总是遭遇失败的厄运。中国共产党领导人民建立中华人民共和国，走的是革命的路径，这一巨大成就的取得，当然是人民民主的胜利。中国共产党在革命实践中虽积淀了一定的民主经验，但要在执政条件下发展民主政治仍需要不断摸索方法，不断积累经验，不断建构机制，不断提高本领。这些历史因素，一方面决定了中国社会主义民主政治建设任务十分艰巨，另一方面也决定了它必须走一条自己的道路，不断深化民主内涵，创新政治发展模式。

　　众所周知，发展民主是当代中国发展的迫切需要。改革开放后，经济体制的变化必然提出政治体制改革的要求，这符合马克思主义关于经济基础与上层建筑之间的辩证原理。当代中国，所有制的改革、分配方式的变化、生活方式的差异、利益分化的出现以及新组织的诞生、新阶层的涌现，都对政治发展产生了深刻的影响。加强民主建设成为应对政治发展新形势新情况的必然。在中国特色社会主义建设实践中，民主制度和机制不断完善，人民群众民主权利的意识和公民政治参与的诉求日益增强。这对人民政协强化功能提出了更高的要求。人民政协组织的政治属性决定了它与民主建设具有内在的关系。邓小平指出：“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织”[4]。胡锦涛总书记指出：“必须充分运用人民政协这一我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，不断发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明”[5]。从发展社会主义民主政治定位人民政协的功能，是现实的呼唤。

　　社会主义民主的进步性表现为民主的广泛性。在人类文明制度变迁史上，近代资产阶级创造的议会制度替代了封建专制，推动着人类向文明迈进了一大步。这种以代议为特点的制度模型，解决了权力授受关系上的民主，其价值不容抹杀，但实际运作中民主的实现远没有因此而得到解决，因而历来的思想家们对议会制不乏诟病。中国共产党确立的人民代表大会制度，是马克思主义民主思想与中国革命实践相结合的产物，与西方议会制度不能相提并论。然而，从民主模型的形态上说，人民代表大会制度依然是一种代议制度，并没有从根本上与西方议会制度的间接民主区别开来。在中国，人民代表大会作为代表人民当家作主的国家最高权力机关，毫无疑问是人民民主的集中体现，但仅此并不足以体现民主的进步性和广泛性。执政后的中国共产党从一开始就为社会主义民主政治建设铺设了两条通道，一条是以投票选举人民代表，行使国家重大问题和重大决策的民主权力，另一条是通过广泛政治协商，使社会各政党、各团体、各民族、各界别所涵盖的广大人民群众能够充分表达意见和诉求。两条通道的民主建设路径才真正构成中国社会主义民主政治的特色。江泽民指出：“人民通过选举、投票行使权力与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们所无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民群众当家作主的权利”[6]。经过长期实践，中国共产党从理论上加以概括和提升，将这两条通道体现的人民权力行使概括为“两种重要的民主形式”：“选举民主”和“协商民主”。中国共产党领导下开展的人民政协工作，承载着社会主义民主运行的历史责任，它的“不可替代性”在于：有利于克服选举民主的局限性和超越授权式民主的间接性，在一定程度上为体现民主的直接性架设一条体制化的通道。人民政协的独特作用鲜明地代表着当代中国社会主义民主政治的优势，它所蕴含的民主生长空间是巨大的。

　　人民政协应将自身的优势转化为发展社会主义民主政治的功能。首先，应按照党中央的要求，加强和注重协商于重大问题决策之前的实效性。党和国家决策科学化和民主化的前提是重大问题的充分协商，人民政协是当代中国协商民主的主要运行载体，而政治协商则是主要表现形式。“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”[7]。决策是否科学是否民主，取决于两个因素。一为决策者价值取向的选择范围，是个人意志或少数利益集团偏好，还是社会公共利益，这是决策机制呈专制形态还是民主形态的分水岭。二为决策过程的参与程度，公民能否无障碍地表达诉求，各种观点和意见是否得到充分反映，以及公民的政治参与对决策能不能产生影响和在多大程度上产生影响，这是民主决策机制在程序上的必然要求。人民政协工作与这两个因素都有关系。党中央明确要求：“充分发挥人民政协在扩大公民有序政治参与中的重要渠道和平台作用，广泛吸收各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士参与国事”[8]。政治协商就是为决策者价值取向的选择输入公共利益的诉求，协商在决策之前和决策之中，就是寻求最广泛的公民参与并在决策中产生实际的效果。其次，应努力扩大和拓宽人民群众知情权、表达权的渠道。公正公平不仅是和谐社会的原则，也是民主政治的一个重要元素。它不仅与经济权益有关，而且也与政治权益有关。在政治权益上，公正公平的要求就是人民群众应享有知情权、表达权。缺乏知情权、表达权，就不可能有真正的民主，社会主义民主政治是以人民群众享有充分的知情权、表达权为前提的。人民政协作为社会主义民主的一种重要形式，应以公平公正为原则构建促进社会主义民主政治发展的机制。所谓公正，就是要保证人民群众知情渠道的透明和畅通，所谓公平，就是要让人民群众有序表达自己意见的渠道便捷和有效。政协之前冠之以“人民”两字，意味着政协是人民共同的事业，人民政协人民办，没有广泛的知情权和充分的表达权，人民政协就名不副实了，发展社会主义民主政治也就无从谈起。第三，应认真研究人民政协民主监督的内容定位、形式创新、机制构建等问题，切实发挥民主监督的效力。在“监督”前面加上“民主”，表达的是监督的主体意思，即是说这种监督体现了人民性。党中央用“政治监督”的提法规定人民政协的民主监督，是与人民代表大会等权力机构的“权力监督”相区分。“权力监督”是指以权力来制约权力，人民政协不是权力机关，因此不能列入“权力监督”的范畴。但是，权力是政治的核心问题，政治监督不可能脱离权力运作的内容。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中指出：“人民政协民主监督的主要内容是：国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况”。从这个规定看，人民政协民主监督的内容主要还是在权力运作方面。进入新世纪以来，人民政协在履行民主监督职能中已经创造了许多很好的形式，也起到了一定的作用。但距离监督的人民性还有相当大的距离，实际效果也有待提高。很多政协工作者和理论研究者都有一个感觉或看法，认为人民政协的三项职能中，最弱化的就是民主监督。这值得我们深思。人民政协民主监督职能得不到强化，效果得不到显示，其自身优势也就很难转化为发展社会主义民主政治的功能。

　　

三、人民政协促进社会和谐发展的功能

　　

　　构建社会主义和谐社会是党的十六大以后以胡锦涛为总书记党中央提出的一个战略任务。人民政协的统一战线性质和组织构造，决定了它与构建社会主义和谐社会战略任务的内在联系。在中国特色社会主义建设实践中，人民政协已经成为覆盖最全面、范围最广泛、包容性最强的统一战线组织，通过人民政协的平台，构筑全面而广泛的和谐关系，既是其优势所在，也是其义不容辞的责任。

　　人民政协在促进社会和谐发展方面具有历史基础。从某种意义上说，人民政协的组织形式象征着中华民族的大家庭。实践表明，这个大家庭是在长期革命、建设和改革中组建和发展起来的。社会主义奠定了社会和谐的制度基础，统一战线的广泛性使人民政协的舞台面向全体社会主义劳动者、社会主义事业建设、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的者，“人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织”[9]，这样一个大家庭的组织对于社会能否实现和谐发展，作用至关重要。家和万事兴，人和社会稳，国和民族旺，人民政协在中华民族大团结大联合中的纽带作用是社会和谐发展的保障。

　　人民政协在促进社会和谐发展方面具有不可替代的作用。从某种意义上说，人民政协的组织形式体现着中国社会和谐发展必须具备的基因。社会和谐最重要的是关系协调。社会关系可以分为两大类，一是经济关系，二是政治关系，这两大类关系都与利益相关联。人民政协协调的是政治关系，任务是通过搭建利益诉求的平台，充分反映和表达社情民意，使利益关系中的各种矛盾达到平衡、缓冲和化解。人民政协工作涉及政党关系、民族关系、界别（阶层）关系、宗教关系、团体关系等等，这些关系的协调都为社会和谐发展所必须，哪一种关系受到破坏都将引发社会不和谐的因素，都将对国家发展进步埋下隐患。人民政协的工作范围和特点决定了它拥有协调政治关系的丰富组织资源、关系网络和沟通渠道，其独特优势是其他任何政治组织和团体所不具备的，人民政协在促进社会和谐发展中的作用“不可替代”。

　　从一定角度看，人民政协促进社会和谐发展的功能，是发挥社会主义制度优越性的要求。1980年8月28日，邓小平在政协第五届全国委员会第三次会议开幕词中提出：“我们要进一步加强全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛团结，使我国的统一战线和人民政协在发挥社会主义制度优越性的实践中，做出积极的贡献”[10]。广泛团结是社会主义制度优越性的体现，没有广泛团结就没有社会和谐。促进社会和谐发展是人民政协的题中应有之义。作为统一战线性质的组织，没有和谐哪来统一？不讲和谐怎样统一？从这个意思上说，社会不和谐，人民不团结，人民政协也就失去了存在的意义。统一战线的核心作用就是凝聚民心，集拢力量。从新民主主义革命时期到社会主义建设时期，党中央和毛泽东为统一战线工作确定的宗旨就是团结一切可以团结的力量。改革开放后，党中央领导人突出强调这个宗旨，并极大地丰富和发展了新时期统一战线的理论和实践，胡锦涛指出：“必须坚持发挥人民政协作为大团结大联合组织的作用，不断为中华民族伟大复兴增添新力量”[11]。当代中国社会和谐发展的诉求正是统一战线这个核心作用的延伸。

　　人民政协发挥促进社会和谐发展作用的优势主要表现在以下几个方面。第一是地位优势。人民政协在当代中国政治运作系统中具有极其重要的地位。它是我国政治体制的重要组成部分，是多党合作和政治协商的重要机构，是社会主义民主的重要形式，是实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径，也是公民有序政治参与和诉求表达的体制渠道。这些政治含量赋予人民政协在社会和谐发展中的重要价值。第二是形式优势。人民政协组织的一个特点是它的民意代表性。它不是权力机关，既不担负决策的职责，又不负责权力的执行。有人说是“亦官亦民”。其实，说它“亦官”主要是指政治方向上的代表性，说它“亦民”则是指利益表达上的群众性。人民政协的形式优势正是在它的“亦民”上，即它拥有较大的灵活性。在人民政协的舞台上，各种意见可以充分表达，不同思想观点可以相互交锋。社会和谐追求的不是认识划一，人们的思想认识从来就不可能划一，强求划一的结果只能是社会鸦雀无声。社会健康发展追求的是求同存异、和而不同的和谐，人民政协促进社会和谐发展的作用需要充分发挥代表民意的形式优势。第三是人才优势。“人才库”、“智囊团”、“精英群”是社会对人民政协的赞誉，这些人才、智囊、精英分布在各民主党派、无党派人士、各界别各阶层中，具有明显的知识技能和社会影响力，由他们担任政协委员具有党派、界别、行业、领域等方面的代表性。政协委员工作在第一线，直接接触社会，面对群众，对社情民意有比较深入的了解，有利于捕捉各种事关社会发展的信息，并利用自己的知识技能和社会影响力，提出对策和建议。社会和谐发展需要智慧，人民政协利用人才优势，为促进社会和谐发展献计献策，是理所当然的分内事。第四是机制优势。社会和谐发展离不开政治机制的保障。人民政协是我国政治运作的一个大机制，它包含着许多具体的政治机制，比如，民主党派参政议政的机制、重大问题决策前的协商机制、民主监督的机制、社情民意表达的机制等等。人民政协的工作运作得好不好，与具体机制的作用发挥密切相关，而这些机制的良好运行，有助于促进社会和谐发展。

　　在多样化的社会发展中，和谐问题更加突出，任务也更加繁重。改革开放使中国发生的重大变化之一就是社会多样化发展的态势。所有制形式多样化，分配方式中劳动力、知识、技术、资本等各种合理要素构成的多样化，社会阶层的多样化以及生活方式的多样化，等等，呈现多元发展的新格局。多样化的发展激发了社会的活力，但同时也增加了产生矛盾的几率。社会的多样化必然伴随利益的差异性，人们的价值取向、利益诉求、思维特点和行为方式都会由于多样化发展而出现明显的差别，甚至出现不同形式和不同程度的冲突。近年来我国群体事件呈现增长趋势，一些恶性的重大群体性事件时有发生。这些事件的诱因除极少数有别有用心的政治企图参杂其内，绝大多数与人民群众的利益维护有关。要在多样化发展中实现社会和谐，具有相当大的难度。人民政协要成为党的工作的帮手，为党分忧解难，就必须在促进社会和谐发展方面积极作出贡献。

　　（作者：华东师范大学政治学系主任、教授、博士生导师）　　   

 

注 释：

  [1]《中国人民政协理论研究文集2009》（上），中国文史出版社2009年版，第47页。

  [2]《十六大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2008年版，第260页。

  [3]《十六大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2008年版，第260—261页。

  [4]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第187页。

  [5]《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2006年版，第339页。

  [6]《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社2002年版，第347页。

  [7]《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2006年版，第675页。

  [8]胡锦涛：《在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话》，人民出版社2009年版，第17页。

  [9]《十六大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2008年版，第261页。

  [10]《邓小平年谱》（上），中央文献出版社2004年版，第669页。

  [11]胡锦涛：《在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话》，人民出版社2009年版，第11页。