关于把政治协商纳入决策程序的实践与思考

【摘要】政治协商是人民政协的重要职能之一，把政治协商纳入决策程序，是政治协商的重要原则。人民政协自成立以来，为践行这一原则做了很多努力，积累了很多经验。协商民主理论在西方社会的兴起，为我们重新审视人民政协的政治协商提供了新的视角，同时也为我们在新的历史条件下，进一步加强政治协商建设提供了新的知识资源。文章从协商民主的主要特点和核心理念出发，梳理了协商民主理论对于我们认识政治协商在协商主体、协商程序和协商实质方面的启发和补充；总结了人民政协60年的政治协商实践，分析了政治协商制度在发展过程中形成的成功经验，以及新的历史条件下政治协商建设所面临的新情况；在理论和实践相结合的基础上，从规范政治协商的内容、丰富政治协商的形式、完善政治协商的程序三个方面，思考和探索了进一步规范把政治协商纳入决策程序的路径。

【关键词】政治协商 协商民主 制度建设

 

 

注 释：

　　[1]胡锦涛：《在庆祝中国人民政治协商会议成立五十五周年大会上的讲话》，《人民政协重要文献选编》下册，中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第749页。

　　[2]同上，第754页。

    中共十七大把人民政协的政治协商纳入决策程序，作为推进民主政治建设的重要内容提出来，是以胡锦涛同志为总书记的中共中央从发展社会主义民主政治的战略全局出发，加强人民政协工作的一项重要部署，对于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分体现中国特色协商民主的政治优势，不断推进我国民主政治建设的进程，具有重要的指导意义。本文从世界民主政治的发展现状、我国政治协商的发展历程以及协商民主理论和实践的角度，就政治协商纳入决策程序的制度建设问题提出一些看法和建议。

　　

  一、政治协商是我国协商民主理论与实践的重要形式

 

　　（一）政治协商是我国协商民主的主要渠道

　　在西方，协商民主的发展有很多现实的困境，因此西方理论家们大多认为协商民主的可能性多于现实性。他们认为，虽然协商不取决于物资的平等，但是物资的不平等确实会阻挡观点的表达或扭曲对话交流的条件，因此需要减少这种根本的不平等关系的存在。所以，对于西方国家来说，它还是一种正在讨论中的民主形式，但是在我国则不同。我们在中华人民共和国成立初期，就建立了政治协商制度，并成为我国协商民主的主要渠道。我们所以能够把协商民主确定为社会主义民主的重要形式，并且超越了自由主义和保守主义的争论而直接进入现实的实践研究，是因为这种模式不仅符合我国的历史发展进程和在社会主义体制内拓展民主的愿望，而且有中国共产党领导的多党合作制度和人民政协组织作为协商民主的政治基础和组织基础。从我国协商民主发展来看，协商民主的形式可以分为两个层次：一是基层民主形式。它具有自发性、广泛性和群众性的特点，包括各种类型的咨询会、听证会、协调会、恳谈会等；二是政治组织形式，它具有制度性、权威性和有效性的特点，其指向非常明显，就是以中国人民政治协商会议为平台的政治协商制度。可以说，政治协商是我国社会主义政治制度框架和政治系统构造中特有的一种民主形式，而人民政协则是我国在政治体制内实行协商民主的重要形式和主要渠道。

　　人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政，而其基础性的职能是政治协商。具体有以下特点：一是人民政协的政治协商具有联系广泛的优势。其行为主体涵盖了各党派、各团体、各民族、各阶层人士。社会各界人士在人民政协以维护国家利益、促进公共利益为出发点,可以充分发表意见,在平等、真诚的协商讨论中达成共识，为决策提供了最大限度的广泛性。二是人民政协的政治协商具有巨大的政治包容性。坚持求同存异的原则，整合各群体的愿望和诉求,并通过协商的形式充分表达各自所联系群体的具体利益,使各种利益要求通过体制的渠道经常地、畅通地反映到决策机关,体现了合作、参与、对话、妥协、包容的精神。三是人民政协的政治协商体现了最大程度的公平性。政治协商坚持多数与少数相统一,既反映多数人的普遍愿望,又吸纳少数人的合理主张,既听取支持的、一致的意见,又听取批评的、不同的声音,从而能够比较全面地反映最广大群众的利益诉求。

　　人民政协的政治协商与协商民主具有天然的联系，在多党合作和政治协商制度的建立和发展中，经过人民政协政治协商的长期实践，已经逐渐形成了体现协商性的政治文化,在对政治体制的认知和评价之中,进一步增强了广大群众对这种协商性政治制度的认可和遵循。

　　（二）从协商民主的角度看政治协商制度的发展

　　通过对协商民主的形成发展和人民政协政治协商实践的研究，我们认为，虽然人民政协的政治协商与协商民主有很多吻合的地方，但是政治协商并不简单地等同于协商民主。总的说来，西方的协商民主是一种理论上发展比较完备而缺少具体实践的民主理想，而我国的政治协商制度则是一种制度形态和现实实践，二者之间最大的区别则在于协商主体的不同，我国的政治协商基本上是政治精英协商，而西方协商民主主要是指公民（社团）之间的大众协商，这种不同正是协商民主在我国得以实现而西方陷入制度困境的主要原因，同时也是我国政治协商制度需要不断拓展和完善的重要方面。用协商民主的精神观照我国政治协商实践，对于推进社会主义政党制度和政治协商的完善和发展，不断提高政治协商水平，带动更加广泛的社会协商和基层自治民主的发展具有十分重要的意义。

　　第一，切实尊重参与协商主体的平等地位。在协商民主的理论设想中，所有受决策影响的人都应尽可能地参与进来，并赋予平等的权利和机会去表达他们的利益及关注的问题。在我国，政治协商主体主要是各党派、团体以及界别的代表，这样的主体构成从实践的角度，使协商民主得以可能。作为当代中国政党制度的组成部分，政治协商不论是其组织体系还是协商程序，都是以中国共产党的领导为核心，这无疑是具有主导性的政治制度，是我国协商民主得以实践和发展的重要保证。但是，从完善和发展的角度看，必须形成一种对决策具有影响力的制度和机制，使有序的政治参与不仅能够更多地发挥咨询和建议作用，而且要发挥其对决策的实质性影响。中共中央于2005年、2006年先后颁发了两个5号文件，对政治协商形式和内容作了严格的规定，中共十七大提出“把政治协商纳入决策程序”，切实保证了各党派团体以及界别代表的协商主体地位，充分体现了协商民主在实践中始终贯彻的平等精神,这无疑是我国民主政治发展的一大进步。

　　第二，重视协商制度及其程序的规范性。协商民主理论的主旨是把协商从政治手段上升为制度安排，重视协商的程序及其制度性和规范性，把程序看作是决策获得合法性、正当性的规范要求。我国的政治协商的制度化、规范化和程序化建设一直是近几年来发展的重点。中共中央两个5号文件总结了我国在社会主义民主建设中严重忽视机制和程序建设的教训，确定了发展社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化建设的正确方向，强调要把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商确定为政治协商的重要原则。同时，对政党之间政治协商的内容、形式和程序作了具体而明确的规定。对于人民政协的政治协商，明确提出要按照人民政协章程的要求，推进人民政协政治协商的制度化、规范化和程序化。因此，“把政治协商纳入决策程序”正是把政治协商制度化的重要环节。

　　第三，要强化以公民有序政治参与为核心的理念。协商民主的本质内容是实现人民当家作主的权利，推进公民有序的政治参与，构建和谐的政治关系。这就要求社会多元主体依法参与国家公共事务的协商，以合法的形式表达自身的利益诉求，妥善处理各种利益关系。协商的过程是不同意见主张之间进行充分交换、沟通和形成共识的过程。建立在社会主义共同利益基础上的政治协商的优势在于，这与西方利益集团之间的政治博弈有着本质上区别，其核心在于公众意见或意志的构建或形成，经过合理的运作规程，以达到合理或公平的结果。通过强化和树立公民有序政治参与的核心理念，能够使政治协商通过不断丰富和拓宽公民参与社会政治过程的渠道，充分发挥真实、有效、有序的政治参与功能，不仅在形式上可以满足人民群众日益增长的政治参与要求，而且在实质上可以实现人民当家作主的权利。“把政治协商纳入决策程序”，正是我们不断推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，保证公民的有序政治参与的重要原则。

　　

二、政治协商在我国的生动实践

 

　　政治协商是我国社会主义民主政治的一大优势，是我国政治体制的重要组成部分，是中国共产党几代中央领导集体高瞻远瞩的政治设计和制度安排，具有巨大的优越性和强大的生命力。回顾60年来人民政协事业的发展历程，我们可以清晰地看到，我国的政治协商具有鲜明的特点和独特的优势，对人类政治文明作出了重要贡献。

　　中共十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的中共中央从发展中国特色社会主义民主政治的战略全局出发，丰富发展了中央三代领导集体关于政治协商的思想理论，进一步指出：“必须充分运用人民政协这一我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，不断发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明”。[1]“对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，在决策之前和决策执行中的重要问题在人民政协进行协商，广泛听取各方面意见，有利于集思广益、避免和减少决策失误，也有利于增进理解、扩大共识，使党和政府的决策成为最大多数人的自觉行动。”[2]中共十七大作出了“把政治协商纳入决策程序”的重要论述，并在《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中进一步提出，“把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则。”这些重要部署，不仅为人民政协履行政治协商职能提出了新的更高要求，而且有助于实现决策的民主化、科学化，推动多党合作和政治协商制度的巩固和发展，为人民政协的政治协商纳入决策程序指明了方向。

　　多年来，各级政协组织在实践中形成了“全体会议整体协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专门委员会对口协商”的协商议政格局。天津市十二届政协以来，我们按照中共十七大和中央《意见》要求，在中共天津市委的领导下，从政治协商的程序、形式和内容等方面进行了积极探索，形成了一些有益经验。比如，邀请市委、市政府领导同志出席政协全体会议，参加分组讨论，与委员面对面交流；邀请海外华侨华人代表和市民代表列席全体会议，进一步发挥了人民政协在扩大公民有序政治参与中的重要渠道和平台作用。紧紧围绕全市中心工作，确定专题常委会议题，并邀请有关市领导到会介绍情况、听取发言，并适当增加委员即席发言，使专题常委会更加生动活泼、富有成效。邀请往届市政协领导、市各民主党派、有关人民团体和区县政协负责同志列席主席会议，与主席会议成员共同协商讨论重大问题，等等。可以说，这些政治协商的程序、形式和内容上的探索和尝试，取得了良好效果，但同时也存在一些问题，比如“把政治协商纳入决策程序”的制度还不够完善，协商的内容和程序还不够规范，等等。

　　本文认为，民主协商是两方面或多方面的事情，只有双方或多方共同努力才行。一般说来，在我国政治协商制度格局中，要真正把政治协商纳入决策程序，就必须在党委领导下，建立健全具有双向约束力的协商议事规则，完善重大决策的制度和程序，规范政治协商的内容与形式，建立重大事项通报、协商、讨论和听证制度，不断扩大政协委员的知情权、参与权和监督权，并制定相配套的工作规则与办事程序。有些还要由同级党委批转下发，以便敦促检查。

 

　　三、把政治协商纳入决策程序需要进一步完善和规范的几个问题

 

　　人民政协作为我国政治协商的基本制度和组织形式，要发挥好其职能作用，关键在于政治协商的制度化、规范化、程序化。目前，就人民政协的政治协商纳入决策程序的实际工作而言，仍存在一些不够完善的地方。我们认为，还需要从以下三个方面进一步完善和规范：

　　一是要进一步规范政治协商的内容，建立政治协商的议题产生机制。《中共中央关于加强人民政协的意见》中明确规定，政治协商的内容是国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他问题。但是，在具体实施操作中，特别是在协商的内容方面，由于没有明确具体的规范，不同程度地存在着协商内容的随意性和形式主义的做法。我们认为，应该根据地方具体情况，细化政治协商的内容并明确下来。这里应该包括：（1）提请同级党的代表大会和党委的重要文件。（2）党委、政府提出的有关经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等涉及全局性的重要决策和重要安排。（3）政府工作报告、人民法院和人民检察院工作报告。（4）国民经济和社会发展中长期规划及年度计划、财政预算和调整预算。（5）城市总体规划及其他重要规划、行政区划的重大调整方案。（6）政府重大投资项目和建设项目决策。（7）对外开放和外事方面的重要事务。（8）关系人民群众生活和切身利益的教育、卫生、就业、劳动和社会保障等方面的重要决策。（9）重要的地方性法规和政府规章草案。（10）党委提出的党委、人大、政府、政协以及法院、检察院的重要人事安排的建议人选及其他重要人事安排。（11）爱国统一战线和政协内部的重要事务。（12）党委、人大、政府、政协认为需要协商的其他重要问题。政治协商的内容不仅需要明确地认定，还需要形成制度，建立协商议题的产生机制。我们认为，政协党组应该在党委全会之前，将下一年度政治协商的建议上报党委，由党委办公部门再征集人大、政府等方面的意见，进行综合协调，纳入党委全会的工作报告，避免协商议题产生的随意性，并体现党委、政府、政协之间的协调互动。具体要由市委牵头制定出台《政治协商议题产生办法》，形成固定的程序，并敦促相关部门贯彻执行。

　　二是要进一步丰富政治协商形式，形成多层次的协商议政格局。经过多年实践，人民政协形成的全体会议整体协商，常委会议专题协商，主席会议重点协商，专门委员会对口协商的议政格局，已经成为政治协商的重要形式和途径。存在的关键问题是，在现有的协商格局中还缺乏协商主体间的主动意识与协调配合，因此，进一步完善规范协商形式和议政机制，建立增强党委、政府政治协商能力和激发政协积极性的保障机制，明确参加协商的对象及各自的责任，是实现政治协商纳入决策程序亟待解决的问题。

　　我们认为，应进一步规范必要的协商格局和协商形式，并在实践中确定下来，在具体实施中不断完善。（1）政协全会是政协最高层次的协商形式，每年举行一次，主要是针对一定时期事关全局的重大事项进行整体协商。邀请党委、政府的主要领导出席会议，听取意见，参与讨论，并将政协委员和各界人士提出的意见建议进行认真梳理、形成对策建议，作为党委、政府科学决策的重要参考依据。（2）政协常委会议是政治协商的主要形式，一般每年举行四次。主要围绕年度内或近期经济和社会发展中的重大问题进行专题协商，应邀请政府主要领导与有关部门的负责同志出席会议，向委员通报相关情况，听取意见建议，并将协商中形成的意见建议纳入政府决策的内容。（3）政协主席协商会议是政治协商的重要形式，一年每年举行两次。重点是围绕党委、政府正在组织或即将组织开展重点工作进行协商，由政协主席、副主席与党委和政府主管领导同志座谈讨论，沟通情况，交换意见。形成主席协商会议建议案，作为决策执行中的重要参考。（4）政协专门委员会对口协商会议是政治协商的经常性形式，由政协专门委员会主任、副主任、有关界别的委员与政府有关部门负责同志参加，主要围绕涉及政府工作和人民群众关注的重要问题进行协商讨论，就双方共同关注的问题形成一致性意见，作为政协专门委员会协助政府部门推动工作的具体措施、促进政府部门改进工作的意见建议。

　　三是进一步规范政治协商的程序，加强政治协商机制建设。政治协商的程序化是保证政治协商纳入决策程序必不可少的重要环节，当前，在政治协商制度化过程中最薄弱的恰恰是缺乏规定性的工作程序。出台《关于把政治协商纳入决策程序的意见》，进一步规范政治协商的程序，是我们必须正视和亟待解决的问题。

　　我们认为，在协商过程中，以下几个步骤是应当具备的：（1）协商的准备程序。包括协商的议题、时间、内容以及相关材料的送达、相互看法的沟通交换等，在这方面应当制定明确的规定和要求。（2）协商过程中的意见表达程序，一是要让参加协商的委员充分发表意见和看法，包括接受委员的询问；二是委员在协商过程中的发言也应当有明确的规则，尤其是时间和内容上的界定，以保证所有参加协商的委员都有平等的表达意见的机会。三是协商成果的答复程序。应当明确规定答复的时间和程序，及时向参加协商的委员告知协商的结果。有的可以当面作出答复，有的应在规定时间内做出答复。委员对答复结果有疑问或者不满意的，可以通过既定的程序提出意见和看法，对这些意见和看法应当有明确的答复机制。（3）完善协商成果的采纳和反馈程序。要从制度上和程序上保证政治协商的有效性。一方面政协组织要及时整理协商的意见和建议，以《协商会议纪要》的形式，报送党委、政府和有关部门。另一方面，党委、人大、政府及有关部门对政协报送的意见和建议要认真研究处理，并及时向政协反馈采纳落实情况。

　　对政协全体会议、常委会议、主席会议提出的建议案和重要意见建议，党政领导应重视关注，明确办理部门，特别重要的意见和建议应提交党委常委会议、政府常务会议讨论，研究情况和落实结果应向政协常委会议或主席会议通报。

　　认真解决好政治协商纳入决策的制度化、程序化、规范化问题，并形成科学有序、切实可行的制度和机制，是保证政治协商纳入决策程序的关键所在。在这方面既有统一思想、深化认识、达成共识的问题，也有制度设计、机制建设、程序规范的问题。我们相信，经过积极探索和发展，我们一定能够将政治协商纳入科学决策的实践不断向前推进。