进一步加强人民政协民主监督的若干建议

权力监督与制约是现代宪法与民主政治的一项重要原则，是现代民主政治的核心问题之一。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。政协民主监督作为一种非权力的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是我国政治权力运行程序中的重要环节，是人民监督权力行使的重要形式。进一步加强政协民主监督工作，对于建立和完善我国科学合理的权力运行机制，巩固中国共产党的执政地位，提高党的领导水平和执政能力，均具有十分重要的意义。

　　

一、政协民主监督的成就和存在的问题

 

　　民主监督是政协的三大职能之一，在我国的监督体系中有其独特性质和作用，不可替代。人民政协成立60年来，民主监督的主要成就是：

　　1.形成了民主监督的思想和理论。中国共产党的民主监督思想，经历了“监督”、“互相监督”和“民主监督”三个发展阶段。1989年底，中共中央下发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，提出了民主监督的总原则，形成了民主监督的完整思想。

　　2.建立了民主监督的制度和机制。2006年2月，中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》，使政协的民主监督有了保障的制度和运行的机制。

　　3.创造了民主监督的形式和方法。政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。

　　4.取得了民主监督的进步和成效。政协的民主监督，发挥了咨询功能、反馈功能和警示作用，促进了中国特色社会主义民主政治建设的进程，也促进了中国特色社会主义事业的发展。

　　政协的民主监督虽然取得了较大的进步和较好的成效，但较之政协的政治协商和参政议政职能，政协的民主监督职能相对较弱。据浙江省社会主义学院《政党互动中参政能力建设机制研究》课题组在民主党派成员和中共领导干部的问卷调查显示：对民主党派各种能力的评价上，其中“监督执政党和政府的能力”是最差的，选择“很弱”、“较弱”和“一般”的民主党派成员分别占11.3%、16.7%和44.2%，三项相加达72.2%；选择这三个选项的中共领导干部分别占9.8%、28.8%和44.7%，三项相加达83.3%。这个问卷调查结果表明，无论是中共领导干部还是民主党派成员，约占四分之三的多数均认为民主党派监督执政党和政府的能力弱，这也基本反映了政协民主监督的现状。

　　造成这样的现状，原因可以有多种，但最主要的原因还是对政协民主监督认识上的偏差。这种认识上的偏差，既可来自社会，又可来自一些党政领导，重要的还是来自政协自身。

　　1.来自社会：社会上认为政协“有名无权”，不好民主监督。有一个段子反映了这个问题：党委说了算，政府算了说，人大说算了，政协算说了。

　　2.来自一些党政领导：一些党政领导认为政协不是权力监督，可有可无。这些党政领导对政协的民主监督做法是：说起来置前，做起来往后，忙起来靠边。

　　3.来自政协自身：一些政协和政协委员怕“越位”、怕“添乱”，不敢民主监督。往往建议多，批评少；委婉多，碰硬少。还有一些政协委员认为“说了也白说”，干脆连建议也不提，把自己当成了“花瓶”。

　　此外，政协民主监督的方法不创新、制度不完善、机制不健全、渠道不宽畅等问题也不同程度存在，使民主监督成为政协履职中“最薄弱的环节”。正是由于这些原因，造成每年两会的政协常委会工作报告中，都将民主监督不力作为存在的问题和要进一步加强的工作。

　　政协民主监督还有几个需要进一步澄清的问题。一是政协的民主监督不是权力监督，但政协却有监督权。我们说政协的民主监督不是权力监督，是指其监督效力不带法律的强制性，与政协的监督权利是不同概念。公民都有监督权，政协当然有监督权。二是民主监督虽然寓于政治协商和参政议政中，但政治协商、参政议政不能取代民主监督，它们是并列的关系，构成了政协的三大职能。三是政协的民主监督是政治监督，但并不仅仅监督政治，而是监督政治、经济、法律实施、财政预算、国家机关及其工作人员履行职责等多个方面；从另一方面说，政协的民主监督是政治监督，不能对监督内容“避重就轻”，应着眼于“政治”问题，而不仅局限于一般事务、具体问题的监督。四是政协的民主监督也寓于政协会议、提案、考察视察、专题调研、反映社情民意等工作，寓于所提的意见和建议，不只限于批评，不能认为只有批评才是民主监督。五是政协的民主监督不同于公民的民主监督。公民的民主监督系以个人名义提意见、批评和建议，以及检举、控告、申诉，政协的民主监督主要是以组织形式行使并主要限于提意见、批评和建议。六是政协的民主监督与民主党派的民主监督不完全相同。相同的都是民主监督，不同的是民主党派的民主监督更侧重党际之间的监督，主要是中国共产党和各民主党派之间的监督，是一种互相监督关系。七是政协的民主监督有的有立竿见影的功效，也有的有潜移默化的作用，不能认为当时不见效就等于无效。

 

　　二、加强和创新政协民主监督工作的建议

 

　　政协的民主监督是一个薄弱环节，是一个年年谈的老问题，也是一个人人谈的难问题。中央党校2010年省部班“社会主义民主政治建设”研究专题第四组全体学员选择“加强政协民主监督”这一课题，先后赴江苏和安徽进行专题调研，并参考了全国政协办公厅研究室理论局赴江苏无锡、浙江宁波两市有关政协民主监督的调研材料，认为除了以传统的方法（如政协会议、大会发言、提案、考察视察、专题调研、反映社情民意等）加强政协的民主监督外，还要积极探索政协民主监督的新的思路和方法。

　　（一）提高认识是前提。目前，对政协民主监督的不正确认识，有的来自社会民众，有的来自部分政协工作者和政协委员，要害问题是，还有的来自相当部分党政领导和政府部门。从我们调研的情况看，一个地方只要党委重视政协的民主监督，政府也会支持政协的民主监督。党委、政府重视和支持政协的民主监督，这个地方的政协的民主监督工作就会有声有色、既开花又结果，从而可以扭转这个地方的社会民众对政协的看法，更可以激发政协工作者和政协委员民主监督的积极性。江苏省无锡市委领导同志说，无锡市经济社会发展程度较高，民主政治建设环境较好，各级党委、政府非常欢迎来自人民政协的民主监督。他还对市政协建立民主监督员制度作出批示：“加强民主监督，更好为民服务”。宁波市委专门对市政协建立民主监督小组的请示作出正式批复，要求被监督单位大力支持这项工作。

　　为提高对政协民主监督的认识，我们建议：一要加强对党政领导干部人民政协理论的培训。按照胡锦涛总书记在中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话精神，各级党校、行政学院、社会主义学院都要对党政领导干部进行人民政协理论的培训，以提高对政协、包括对政协民主监督的认识。二要深化人民政协民主监督理论研究。政协民主监督实践中存在的问题，有些需要改进工作来解决，有些则需要通过深入的理论研究来解答，如民主监督的“立法”问题。“理论是将，实践是兵”。对政协的民主监督，只有认得准，才能做得准。有些问题从理论上搞清楚了，才能更好地指导实践，也才能更好地解决实践中的问题。要按照胡锦涛总书记的要求，“切实把人民政协理论研究纳入马克思主义理论研究和建设工程，纳入我国哲学社会科学总体发展规划”。

　　（二）完善制度是保障。塞缪尔·享廷顿在其《变化社会中的政治秩序》一书中说：“制度就是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式”。制度问题带有根本性、长期性和稳定性。通过加强制度建设，将政协民主监督的内容、形式、方法和程序确定下来，推动政协民主监督工作规范化、程序化，可使政协和政协委员行使民主监督的权利得到保障，使党政部门及其工作人员对待政协民主监督的态度和行为受到规范和约束，有助于减少政协民主监督的盲目性、随意性和不确定性，解决“不敢监督”、“不好监督”的问题，以增强政协民主监督工作的力度和效力。

　　谁来制定政协民主监督的制度？由政协制定好还是由党委、政府制定好？我们认为，政协民主监督的一些权威性制度，应由党委、政府来制定。由行使权力的被监督者来制定民主监督的权威性制度，没有权力的监督者才好实行监督。党委、政府对政协的民主监督要作出制度化、规范化安排，大力支持政协的民主监督工作。各级党委、政府应以文件或制度的方式，提出支持和促进政协民主监督的意见和要求。政协不能自己制定民主监督的制度，而是根据党委、政府制定的民主监督制度而做好贯彻落实工作，做好民主监督工作的计划安排。在制定年度工作计划时，认真研究确定民主监督的对象、内容，提出实施方案，主动向党委汇报，与政府沟通，争取党委、政府的认同。

　　根据政协民主监督的规律和特点，主要应建立和完善以下制度。

　　1.党委、政府支持制度。中共地方党委应制定和完善政协民主监督的规范性文件，明确政协行使民主监督职能的权利义务和工作的程序方式，并且以做好党内监督来引领政协的民主监督。通过党内建章立制和正常的党内监督，为政协民主监督营造良好的制度环境和氛围。政府和法院、检察院也应制定自觉接受政协民主监督的自律性文件，积极支持政协的民主监督。例如，贵州省高级人民法院党组向全省各级法院提出要求，要把认真听取政协委员建议，自觉接受政协民主监督作为推动法院工作的一项制度。河南省高级人民法院也出台了《关于接受人民政协民主监督的意见》。此外，要保持监督者的素质，从制度上要保留一部分优秀代表性人士在党外。

　　2.知情制度。将目前已经实行的政协中共党组书记暨政协主席列席同级中共党委常委会的做法和政协常委会中的中共党员列席同级中共党委全体会议的做法，以党内制度的形式予以确认。将一些地方已经实行的部分政协委员列席地方人民政府全体会议的做法，总结其经验，促使其制度建立。重点要完善有关人事和财政方面的知情事项，建立和完善有关制度。调研中有人建议，政协主席应任当地党委常委，便于知情。

　　3.舆情反映制度。向党委和政府反映社情民意，使其及时了解所制定的方针政策、所进行的选举任免、所采取的方案举措，是否符合客观实际，是否顺应人民意愿，从而及时掌握舆论所向、百姓所盼，是政协履行民主监督职能的一项重要任务。人民政协的提案建议，接受并反映政协委员和人民群众的来信来访意见，在开展委员视察、专题调研等活动中了解到的社情民意，都可视为舆情，应建立舆情反映制度，视情或作为信息简报提供给党政机关参阅，或作为信访件按信访规定送交有关部门处理。

　　4.跟踪反馈制度。建立健全有力、有效、有序的跟踪反馈制度，不仅能帮助检验政协民主监督的成效，而且能促进政协的民主监督对象转变作风、改进工作、提高效率，同时也利于政协提高监督履职能力，提振监督履职信心。目前，可以重点在对政协提案的办复、采纳和落实上建立跟踪反馈制度。调研中有人建议，应在政协常委会中设提案工作议题，以加大对提案工作监督的力度。

　　此外，调研中有人建议，还要建立政协民主监督的激励机制和保护机制以及考核评估体系。

　　（三）创新方法是关键。《成功始于方法》一书的作者乔治·韦尔曼说：“一种方法不但能拯救一个人的命运，而且能改变千万人的人生之路”。方法也是改变目前政协民主监督现状的关键。除了加强和改进已有的政协民主监督的手段外，还要积极探索政协民主监督的创新的思路和方法，使政协的民主监督由“软”变“硬”，由“虚”变“实”，由“被动”变“主动”。

　　1.委派民主监督小组（民主监督员）。向政府有关部门、法院、检察院委派以政协委员为主体的民主监督小组，变“被动”监督为“主动”监督。调研中听到反映，过去特约监督员制度发挥作用不够，工作多半流于形式。从2008年下半年开始，宁波、无锡两市在政协主要领导同志的倡导和推动下，推出了加强政协民主监督工作的新举措。2008年7月，经宁波市委批准，宁波市政协在市公安局、法院、检察院、城管局等7个单位试行建立委员民主监督小组。同年9月，无锡市政协在市委、市政府支持下，首批安排50位政协委员担任民主监督员，分成18个民主监督小组，对无锡市公安局、教育局等13个政府部门和5家市属事业、企业单位的工作进行民主监督。向被监督单位委派民主监督小组，使政协民主监督的主动性明显增强，民主监督的组织化程度明显提高。河南周口市川汇区还制定了《政协川汇区委员会委派民主监督员的实施意见》，对这项工作的指导思想、目的及意义，对民主监督员的基本条件、委派程序和民主监督的重要内容、主要形式等作了明确规定。组建民主监督队伍，选择素质较高、能力强、善于做监督工作的政协委员担任民主监督员。年初召开民主监督工作会议，部署年度工作，向民主监督员和派驻单位提出要求。年终召开民主监督员座谈会，听取工作汇报。向国家行政、司法机关派驻民主监督员，这种定点式、专项监督活动，深化、细化了政协民主监督职能。一些派驻单位深有感触地说：“多一种监督，多一双眼睛，多一份智慧，多一种力量，多一份支持，多一些成效”。

　　2.开展民主评议。调研中有人建议，中央要适度集权，基层要充分民主；高层以协商为主，基层以监督为主。对政府部门、法院、检察院的工作进行民主评议，也是近些年来地方政协履行政协民主监督职能创造的一种新形式。在一些地方，这项工作已经很成熟，形成了制度和规范。茶陵县的做法是，将民主评议工作分成三个阶段。第一阶段为动员准备阶段，成立政协民主评议的领导机构和工作机构，制定评议方案，确定参评人员，召开动员大会部署评议工作。动员之后，受评单位要成立迎评组织机构，制定受评实施方案，召开本单位动员会议，主动配合做好评议工作。并且，对照评议内容，搞好自评，并向县民主评议领导小组递交自查自纠报告。第二阶段是调查整改阶段，主要是组成政协民主评议组到评议单位个别访问，召开座谈会，开展民意测评，对被评单位的依法行政、工作作风、主要职能的履行、班子和队伍建设、廉政情况等开展调查，写出调查报告，向政协主席会议汇报。被评议单位根据政协主席会议提出的整改意见制定整改方案，落实整改措施。对一些群众关心的热点、难点问题的整改，要向社会作出公开承诺。评议组要追踪问效。单位整改情况要以书面形式报告民主评议工作领导小组。第三阶段为集中评议阶段，县政协召开集中评议会议，听取被评议单位主要负责人的汇报，听取民主评议工作组的评议发言，组织参评人员对被评议单位进行无记名测评投票。测评后，县政协对被评议单位的民主评议情况形成综合报告，报送县委、抄送县人大、县政府和被评议单位的上级主管部门。

　　开展民主评议，将政协的民主监督由“软”变“硬”，由“虚”变“实”，是地方政协履行政协民主监督职能的一种大胆实践，值得关注，也值得研究。有些地方将政协委员的视察活动与民主评议相结合，强化了视察活动的民主监督，切实做到了寓民主监督于视察活动之中。民主评议重点提案办理工作，是一种值得肯定和推广的政协民主监督的有力举措。2008年底，青岛市政协组织百名委员对政府36个提案承办单位进行民主评议，并将评议结果通报市政府，引起了强烈的反响。实践证明，这种民主评议与提案的督办相结合的方式，既提高了民主评议的针对性，又加大了提案建议的落实力度。

　　3.探索民主监督的合、分法。所谓“合”法，就是民主监督与其他监督相结合。在我国的监督体系中，每一种监督都有其特点和优势，如果将两种或多种监督结合起来，则能大大提高监督的效力。例如，政协可与行政监督主体开展联合监督，可与新闻媒体的舆论监督相结合，借助行政力量和公众力量，形成监督的互补优势，真正使监督监在“点”上，督在“实”处。杭州市建立监督联席会议制度，整合各监督主体的职能和力量，形成监督的体系，有利于充分发挥现有体制下各监督主体的职能作用。所谓“分”法，就是对民主监督的内容进行分类指导，如在政治上突出政策监督，在工作上突出效能监督，在作风上突出廉政监督，在生活上突出操守监督，在民生上突出维权监督，在决策上突出科学监督。

　　4.其他新形式。随机抽样调研点和视察点，更能了解真实情况，也就真正将民主监督寓于调研和视察之中。邀请政府部门通报重点工作，若不涉及保密，可邀请群众旁听，或开展专项民主监督听证会，这些也是有效的民主监督形式。此外，有些地方政协还建立委员工作站收集社情民意，在媒体开设“委员论坛”，在互联网开设委员博客和微博，这些都是对政协民主监督的最新探索和生动实践。

　　（谨对本课题研究的指导教师刘学军教授、肖立辉副教授和对本课题研究给予支持的全国政协办公厅、江苏省政协和安徽省政协一并表示衷心的感谢。）