研究会介绍:

联系方式:

  • 地址:北京市西城区太平桥大街23号
  • 邮编:100811
  • 电话:010-66192752
  • 传真:010-66191982
  • E-mail:yjhmsc@cppcc.gov.cn

人民政协民主监督发展阶段研究

日期:2011-05-31

【摘要】民主监督是人民政协的重要职能之一,也是实践人民民主的重要制度形式之一。人民政协的民主监督职能从萌芽到正式提出并成为人民政协的重要职能,大致经历了互相监督、民主监督和社会主义监督体系的重要组成部分三个发展阶段。每个发展阶段都内在地包含着前一个发展阶段的成果,也是对前一个发展阶段成果的扬弃。

  【关键词】人民政协 民主监督 互相监督 社会主义监督体系

  从人民政协的主要职能来看,其最初的主要职能是政治协商,然后增加了民主监督职能,继而又增加了参政议政职能。随着人民民主的发展和深化,人民政协可能还会增加其它职能。人民政协的民主监督职能从萌芽到正式提出并成为人民政协的重要职能,大致经历了互相监督、民主监督和社会主义监督体系的重要组成部分三个发展阶段。每个发展阶段都内在地包含着前一个发展阶段的成果,也是对前一个发展阶段成果的扬弃。民主监督内在地包含着互相监督,并且强调了监督的民主性和非权力性。人民政协的监督成为社会主义监督体系的重要组成部分是民主监督嵌入国家政治体系并改变政治体系运作程序之后所产生的政治效应,但是其整个过程中都是以民主监督的形式来体现的。人民政协民主监督发展的过程同时也是人民民主从政治形式逐渐转变为具有丰富内涵的政治实践的过程。当然,我们首先需要明确的是,人民政协的民主监督与民主党派的民主监督是两个概念,二者在内涵和外延上都有所不同。这是我们讨论人民政协民主监督的基本前提。

  

一、从提意见到互相监督

 

  中国在建设现代国家的过程中,由于缺乏一个强大的资产阶级作为整个社会的支撑性力量,只能以政党代阶级,由政党领导人民建设现代国家,也就是党建国家。但是中国在传统制度崩溃之后整个社会高度分散化,分散化的社会中产生了多个政党,所以党建立国家也只能多党合作共建一个现代国家,单一的政党缺乏建设现代国家所需要的足够的政治力量,而且从逻辑上看,在中国这个具有大一统传统政治文化的国家中不可能由多个政党来建设多个国家。只能是多党合作建设一个现代国家,并在多党合作过程中以一个主要的革命政党为核心建立政党之间的合作协商结构。这样从国家建设的形式看,也就是以主要革命政党为核心的多党合作协商建国。二十世纪中国的主要革命政党是中国国民党和中国共产党,当国民党由于不愿意多党合作协商建国而遭到失败的时候,中国共产党取代国民党作为主要革命政党建立了以共产党为核心的政党合作协商结构,并领导各民主党派和社会团体合作协商建立了现代国家。1949921日,由中国共产党、各民主党派和无党派人士、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表所组成的中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京开幕。会议“宣告中华人民共和国的成立,并选举代表这个共和国的民主联合政府。[1]”会议代行全国人民代表大会职权。

  由于我国在政治体制上选择了议行合一的人民代表大会制度,所以根据人民代表大会制度,应该是由人民选举人民代表,人民代表代表人民选举产生政府,从而自下而上建立现代国家,这也是现代国家的政治合法性所在。而我国现代国家建设的社会现实是协商建国,由人民政协全体会议代行全国人大而选举产生人民政府,而人民政协全体会议代表是协商产生而不是经过选举产生的。这也就是说,中国的建国程序经过调整后不是经过人民代表大会选举自下而上建立现代国家,而是由协商产生的代表代表人民自上而下建立现代国家。所以建国之初就面临着人民政协与人民代表大会之间的政治关系问题。在回答这个问题的过程中,中国共产党根据革命和社会现实确定在全国人民代表大会召开之前,由人民政协代行人民代表大会职权,人民政协是国家权力机构,并由人民政协第一届全体会议产生了人民政府。但是一旦条件成熟而且全国人民代表大会召开之后,人民政协再还权全国人大,全国人大成为国家权力机构,而人民政协作为党派性的协商机关而存在,并以此彰显新民主主义的统一战线精神。所以1949826日,周恩来同志在阐述人民政协与全国人大之间关系的时候指出,“这次政协全体会议执行人民代表大会的职权,三年后如果没有普选,仍要召开一次,这要看当时情况而定。在组织法中这一点是要说明的。普选后它仍然是一个和政府协商的机关。政府的组成经过这样一个步骤,然后再实行普选,召开人民代表大会。”[2]周恩来在讲话中明确指出人民代表大会召开之后人民政协依然需要存在,但其主要职能是政治协商,没有提到民主监督的职能。这一时期人民政协的主要职能是代行人大行使国家权力机关职能,自身的很多职能淹没在人大职权之中尚未发育。

  1953年全国各地举行人大代表选举,1954年第一届全国人大召开,会议通过了宪法,选举了中华人民共和国主席和中央人民政府。人民政协代行人大职权的任务结束,人民政协还权全国人大。套用西方政治的基本逻辑,如果我们把中国人民政治协商会议第一届全体会议看成是“制宪会议”,那么宪法通过、政府产生之后,建国任务正式完成,作为“制宪会议”的人民政协就应该解散。在当时的政治生活中,确实有人认为“人大已经召开了,宪法已经公布了,人民政协就没有存在的必要了。”[3]但是我国没有采用西方的政治逻辑,而是在人民政协还权人大之后把它作为一个统一战线组织继续存在,人民政协代行人大的职权被剥离之后,回归到了自身,它本身应该有的职能也得到了发育。19541219日,毛泽东同志在设计人民政协的性质和任务时,提出人民政协的任务主要包括五项:一是协商国际问题,二是协商候选名单,三是提意见,向党委和国务院提意见(社会主义改造)并加以协商,四是调整关系,五是学习[4]。在毛泽东关于人民政协任务的政治设计中,首次提出人民政协可以向党委和国务院“提意见”,虽然用的是“提意见”这种提法,没有明确提出民主监督这个概念,但确是民主监督的萌芽。同年1221日,周恩来同志在解释毛泽东同志关于人民政协任务的时候指出,人民政协要联系群众,“向国家有关机关反映群众意见和提出建议”[5]。同时19541225日通过的《中国人民政治协商会议章程》在列举人民政协共同准则的时候也指出,人民政协要“密切联系群众,向有关国家机关反映群众的意见和提出建议。”[6]人民政协可以代表人民向国家机关提出意见建议是民主监督的萌芽。综合上述讨论,人民政协代行人大的职权剥离之后,回归了自身应有的功能,并逐步孕育了民主监督的功能,而“提意见”是民主监督的萌芽。

  19564月,毛泽东同志在《论十大关系》中的党与非党关系的时候首次明确提出了互相监督概念。他指出,“究竟是一个党好,还是几个党好,现在看来,恐怕是几个党好。不但过去如此,而且将来也可以如此,就是长期共存,互相监督。”[7]19572月,毛泽东同志在《正确处理人民内部矛盾的问题》中对互相监督进行了解释,他说,“所谓互相监督,当然不是单方面的,共产党可以监督民主党派,民主党派也可以监督共产党,为什么要让民主党派监督共产党呢?这是因为一个党同一个人一样,耳边很需要听到不同的声音。大家知道,主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但有了民主党派,对我们更为有益。”[8]在互相监督过程中,为什么主要是民主党派监督共产党呢?毛泽东指出,共产党过去有很大的功劳,“在中国威望很大,这个威望太大就发生一个危险,容易包办代替,以简单的行政命令,反正是人多嘛,社会上的威望也大嘛,所以我们特地请那么几位来监督我们,并且长期共存。”[9]毛泽东主要从政党关系的角度来认识互相监督,一方面各政党之间要长期存在,另一方面各政党之间要互相提出意见建议,主要是防止共产党犯错误。周恩来也主要从政党关系的角度来认识互相监督。

  邓小平则从公共政策制定的角度论述了互相监督的必要性。19574月,邓小平在西安干部扩大会议上指出,“有监督比没有监督好,一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题,民主党派就可以从另一个角度看问题,出主意。这样,反映的问题更多,处理问题会更全面,对下决心会更有利,制定的方针政策会比较恰当,即使发生了问题也比较容易纠正。”[10]互相监督的政治目标是保障共产党的正确领导,政党关系和公共政策制定两个视角为互相监督提供了丰富的内涵。虽然这个时期与互相监督提法相对应的是民主党派,互相监督主要适用于民主党派,并未提出与人民政协相对应,更没有提出互相监督是人民政协的重要职能,但是由于民主党派是人民政协中的重要主体,因而民主党派的互相监督也为人民政协的民主监督功能提供了有力的政治支撑。这一时期,作为人民政协民主监督发展第一阶段的互相监督功能还没有正式提出,没有正式提出人民政协要有互相监督功能。

  

二、从互相监督到民主监督

 

  这一阶段,正式提出了人民政协具有互相监督的功能,将人民政协的监督从互相监督发展到了民主监督,并将人民政协的监督同监督宪法相联系,同发扬社会主义民主相联系。19796月,邓小平在全国政协五届二次会议开幕词中明确首次把人民政协与人民民主联系起来,提出人民政协是发扬人民民主的重要组织,并且首次提出了人民政协具有互相监督的功能,他指出,“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业,继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题,进行协商、讨论,实行互相监督,发挥对宪法和法律实施的监督作用。我们要广开言路、广开才路,坚持不抓辫子、不打棍子的‘三不主义’,让各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来,以利于政府集中正确的意见,及时发现和纠正工作中 的缺点、错误,把我们的各项事业推向前进。”[11]邓小平在讲话中首次提出了人民政协要有互相监督的功能,并且首次提出要对宪法和法律实施进行监督,这拓宽了互相监督的内涵,使互相监督包括了提意见和监督宪法法律实施两个方面,而且把人民政协放在人民民主的政治视域中,使互相监督成为了人民民主的重要制度表现形式。

  19808月,邓小平在全国政协五届三次会议开幕词中指出再次强调了人民政协是发扬社会主义民主的重要形式,并且把协商和监督并列列为人民政协的两项重要作用,他指出,“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织,也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式,它在我国各族人民中享有很高的威信。……今后人民政协要广泛联系各界人士,充分发挥民主协商和监督的作用。”[12]同年9月,邓小平在政协章程修改委员会第一次全体会上的讲话中重新提出了对人民政协的新定位,他说,“人民政协是巩固和扩大我国革命的爱国的统一战线的重要组织,也是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。”[13]改革开放之后,开始正式把互相监督与政治协商列为人民政协工作的两个重要方面,同时开始把互相监督纳入到人民民主的视域中来。这样互相监督的内涵就在改革开放前的提意见、调节政党关系和优化公共政策基础上增加了新的内涵,包括实践人民民主、监督宪法和法律实施和批评建议等新内容。上述内容都纳入了以后民主监督的内容,为以后民主监督的内容和形式的不断丰富奠定了基础。这是民主监督发展的第一个阶段。从时间段上看到八十年代初期为止。在这一阶段中,虽然还没有正式提民主监督这个概念,但是随着改革开放的不断推进,民主监督这个概念已经呼之欲出了。

  通过上面的论述我们知道,互相监督的提出主要着眼于政党关系,其对应项主要是中国共产党和民主党派。改革开放之后虽然从人民民主的视域出发,把互相监督与政治协商并列为人民政协的两项重要作用。但是还不能明显地体现其主体和着眼点是人民政协,没有把人民政协作为互相监督的一个重要主体和着眼点。所以从人民政协的视野来看,互相监督有必要进一步发展,要进一步发展到以人民政协为主体和着眼点上来。民主监督就是互相监督进一步发展的结果,民主监督内在地包含着互相监督,但是它是从人民政协这个主体的立场出发而进行的互相监督,而且以民主党派监督共产党为主。这种主客地位的变化体现了民主监督发展的新成就。

  19821211日全国政协五届五次通过的《中国人民政协商会议章程》(即通常所说的八二年章程)中首次提出了人民政协的民主监督功能,《章程》指出,“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式,……对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商,并通过建议和批评发挥民主监督作用。”《章程》正式通过之前,刘澜涛在全国政协五届五次会议上作《关于<中国人民政治协商会议章程>(修改草案)的说明》中首次在讨论人民政协主要职能的时候提出要发挥民主监督的作用,从人民政协职能的角度来认识民主监督,指出人民政协具有民主监督的职能,他说,“根据历史经验,人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、统一战线内部关系等重要问题进行政治协商,并通过提出建议和批评,发挥民主监督的作用。”[14]在《说明》中,刘澜涛还特别就民主监督与人大监督的关系而对民主监督进行了详细的解释,他说,“人民政协以及各民主党派、人民团体和各界人士就国家事务提意见、作批评,这就是监督。这也是我国政治生活中的一项优良传统。这种监督,不同于人民代表大会的监督。人大运用国家权力实行监督,具有法律的约束力。人民政协的监督不具有国家权力的性质,没有法律约束力,是一种民主监督。在是否行使国家权力这一点上,人大和政协是根本不同的。但是,这种区别对于建设高度的社会主义民主来说,恰恰可以起到相辅相成的作用。人民政协实行民主监督的基本方式是建议和批评;协助国家机关改进工作,提高工作效率,克服官僚主义,则是民主监督的建设性的目的。政协各级组织只要认真地进行调查研究,并在此基础上提出有益的建议和中肯的批评,就一定能够很好地发挥民主监督的积极作用,并且得到国家机关和有关方面的欢迎和支持。”[15]刘澜涛的解释理清了民主监督与人大监督的关系,为民主监督提供了不同于人大监督的性质和任务,确立了人民政协民主监督的合法性,也批评了认为有了人大监督之后就不需要民主监督的错误观点,为民主监督指明了方向,开辟了政治空间,使民主监督在我国政治生活中扎下根来,别人不能随便批判甚至否定民主监督,并为以后确定民主监督的内容和形式奠定了基础。

  邓颖超担任第六届全国政协主席期间,大力提倡人民政协要发挥民主监督功能。1983年,邓颖超在全国政协六届一次会议开幕词中提出五届全国政协在邓小平领导下发挥了民主监督的功能。在全国政协六届一次会议闭幕词中,她指出,“要发扬民主,广开言路,使各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来,求得合理的实现和解决;更好地发挥政治协商和民主监督的作用。”[16]1984年,在全国政协六届二次会议开幕词中,邓颖超首次把民主监督作为一个概念进行了名词解释,她说,“民主监督,就是在共同政治准则的基础上,互相提意见,作批评。”[17]同时,她特别从统一战线的视角出发,指出民主监督是统一战线在长期革命和建设实践中形成的优良传统和作风,要把这种优良传统和作风长期发扬下去,以巩固统一战线。

  综上所述,改革开放以来,伴随着改革开放的不断推进,人民政协民主监督通过八二年章程理清了与人大监督的关系之后,在政治体系中确定了正确而恰当的定位,为民主监督发展开辟了政治空间,为随后民主监督沿着所开辟的政治空间确定民主监督的内容和形式奠定了基础,并且正式把民主监督列为人民政协的两大职能之一。这样,互相监督就发展成为了在政治体系中有明确定位、在人民政协中有重要地位的民主监督。

  

  三、从民主监督到社会主义监督体系的重要组成部分

 

  1982年,《章程》的制定为民主监督取得了合法性之后,人民政协民主监督在1982年《章程》所开辟的政治空间中迅速成长。第七届全国政协期间,1989127日全国政协七届四次常委会通过了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》,《暂行规定》在吸收了以前发展成果的基础上,明确提出了新时期民主监督的内容和形式。人民政协民主监督主要对象是“国家机关及其工作人员”,民主监督的重点是“国家宪法与法律法规的实施情况,中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况,国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况”,以及“参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况”。民主监督的领域涉及经济、政治、法律和社会发展的方方面面,民主监督的核心是维护国家权力的依法运行和国家大政方针政策的正确贯彻实施。民主监督的形式有“政协全国委员会的全体会、常委会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院提出建议案”。此时,人民政协的民主监督已经涉及人大和政府,虽然这是没有明确提出人民政协的民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分,但实际上已经被纳入到了社会主义监督体系之内。

  2006年下发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》首次明确提出,“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关工作及其工作人员的工作进行的监督。”关于民主监督的内容,与1989年和1995年的《规定》相比内容更为丰富,覆盖面更广。从发展的趋势来看,人民政协民主监督成长为社会主义监督体系重要组成部分之后,要把民主监督运用到政治体系中去,就需要推动民主监督的制度化、规范化和程序化。从而影响到人民政协民主监督的制度安排和实际运行。

  综上所述,人民政协民主监督经过互相监督、民主监督和社会主义监督体系的重要组成部分三个发展阶段之后,虽然还是一种不具有法律约束力的非权力监督,但是进入社会主义监督体系重要组成部分阶段之后,民主监督嵌入政治体系之后就要影响到整个政治体系的运转,这时候它本身虽然没有权力,但是它的监督权却会影响政治体系的运行,并且改变整个政治体系的权力结构和运作方式,保障整个政治体系在人民民主的轨道上运转,从而推动人民民主的深化和实践,所以人民政协民主监督的发展也是推动我国人民民主深化和实践的一个重要力量。

  (作者:复旦大学统战理论研究基地兼职研究员、政治学博士)

 

 

释:

  [1]朱训、郑万通主编:《中国人民政协全书》(上),中国文史出版社1999年版,第27页。

  [2]同上书,第31页。

  [3]同上书,第62页。

  [4]同上书,第61页。

  [5]同上书,第62页。

  [6]同上书,第200页。

  [7]同上书,第65页。

  [8]《毛泽东文集》第7卷,人民出版社1999年版,第235页。

  [9]戴茂林:《毛泽东的统战观》,中国政法大学出版社1993年版,第106页。

  [10]朱训、郑万通主编:《中国人民政协全书》(上),中国文史出版社1999年版,第69页。

  [11]同上书,第81页。

  [12]同上书,第86页。

  [13]同上书,第8788页。

  [14]同上书,第220页。

  [15]同上书,第220221页。

  [16]同上书,第92页。

  [17]同上书,第95页。