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新旧政治协商会议内在关联的探讨
日期：2009-05-04
1949年9月召开的中国人民政治协商会议在筹备期间称为新政治协商会议，本文简称“新政协”；1946年1月国民党、共产党和当时其他党派、社会贤达共同召开的政治协商会议称为“旧政协”。新旧政协的区别已为世人所易见，本文拟就新旧政协的内在关联进行
一些探讨。
一、中共依托旧政协所展开的一系列重要政策阐述，为新政协作了重要的思想理论准备
1944年下半年，抗日战争的最终胜利已可预见，战后建设一个什么样的中国、如何建设中国的问题开始提到国人面前。中共领导人把召开党派会议作为配合实现建国思想的斗争策略，并就此作了一系列重要政策阐述。周恩来1944年8月17日起草给在陪都重庆的董必武、林伯渠电报中提出，请考虑目前由我党向全国提议并向国民党要求提前召集各党派及各界团体代表会议，改组政府，然后由此政府召开真正民选的国民大会，实行民主。毛泽东在这一电报上批注道：“应先召集党派及团体代表会，改组政府，方有召集民选国大之可能；否则是即使召集，也是假的”［1］。此电初步提出了中共的建国路线，是战后建国思想的雏形。1945年2月初，周恩来就召开党派会议讨论和平建国问题向国民党递交了关于党派会议的协定草案，包括党派会议应包括国民党、共产党和民主同盟三方代表，代表由各方自己推出，有权讨论和决定如何结束党治、如何改组政府使之成为民主的联合政府、起草施政纲领，保证各代表平等地位及来往自由等四条［2］。同年4月，毛泽东在七大所作的《论联合政府》的政治报告系统阐述了新民主主义的基本纲领和具体纲领，全面提出了中共的战后建国思想，要求“立即宣布废止国民党一党专政，成立一个由国民党、共产党、民主同盟和无党无派分子的代表人物联合组成的临时的中央政府，发布一个民主的施政纲领”，“为着讨论这些事情，召集一个各党派和无党派的代表人物的圆桌会议，成立协议，动手去做”［3］。7月，中共领导人在与访问延安的褚辅成、黄炎培等6位参政员会谈时同意以他们提出的“政治会议”为党派会议名称，但其基本思想［4］仍是2月份周恩来关于党派会议协定草案的内容和中共七大精神。8月25日发表的《中共中央关于目前时局的宣言》在全国人民面前向国民政府提出，“立即召开各党派和无党派代表人物的会议，商讨抗战结束后的各项重大问题，制定民主的施政纲领，结束训政，成立举国一致的民主的联合政府，并筹备自由无拘束的普选的国民大会”［5］。9月份，周恩来和王若飞在国共重庆谈判期间再次要求召集各党派及无党派代表人物的政治会议，国民党代表张治中主张用“政治协商会议”这一名称。中共在具体会议名称上不愿过多坚持。因此，10月10日签署的《政府与中共代表会谈纪要》载明：“由国民政府召开政治协商会议，邀集各党派代表及社会贤达协商国是，讨论和平建国方案及召开国民大会各项问题”［6］。基于政治协商会议的组织、内容与会议原则基本与中共所提党派会议相同，周恩来12月份就国共谈判问题给中共中央的书面报告中指出：“‘政协’被规定为政府以外的机构，实质上便是党派会议，各党派均保有否决权，一致通过的议案，政府须负责实施。”［7］从上面可以看出中共的战后建国思想从开始就与党派会议、政治协商会议联系在一起，因此中共关于党派会议和政治协商会议的论述为旧政协的召开作了直接的理论准备。其基本观点可以概括为：政治协商会议即党派会议是和平建国的必要步骤，无此则建国不具备合法性；应由各党派和无党派的代表人物组成，各党派地位平等，会议须自由民主；主要任务是商讨改组国民政府为民主的联合政府、制定民主的施政纲领，在此问题上应有决定权。中共的这些重要政策阐述，不仅保证了旧政协的成功召开并达成有益于人民的协议，而且为新政协作了重要的思想理论准备。从1948年4月27日毛泽东给刘仁的信中可以看出新旧政协在这方面的内在联系。此信提出，我党拟邀请民主人士来解放区开各民主党派各人民团体的代表会议，讨论“关于召开人民代表大会成立民主联合政府的问题”，“会议的名称拟称为政治协商会议。会议的参加者，一切民主党派及重要人民团体均可派遣代表。会议的决议必须参加会议的每一单位自愿同意不得强制”［8］。新政协筹备和召开的事实，也充分证明新政协是基于上述思想而奠定其历史地位的。从这个意义上说，中共依托旧政协所展开的建国思想和党派会议理论，为新政协作了充分的准备。
二、各方围绕旧政协所展开的斗争，使新政协的诞生成为中国历史发展的必然要求
1946年的旧政协是在“举国骚扰，群情焦灼的状况之下，所出现的一线和平曙光，其成败利钝，直接影响中国民族与全国人民的命运”。除国民党顽固派以外的社会各界均高度期待。早在1945年10月19日，国共重庆谈判刚一结束，民盟临时全国代表大会即发表宣言表示，“中国民主同盟对行将召开的政治协商会议，决定采取积极的态度以为应付。……议决的事项，必须迅速而有效的见诸事实”［9］。未参加会议的民建、九三学社筹备会、全国工业协会、妇女联谊会等党派团体在政协会议期间也纷纷就各项政协议题提出主张和意见。民进更明确要求：“正式最高权力机构未成立前，政治协商会议代行其职权，中央政府应对政治协商会议负责”［10］。重庆成立了政治协商会议陪都各界协进会等组织，妇女界、文化出版界等各界人士纷纷招待政协代表，邀请介绍会议情况。《新华日报》、《新民报》和重庆《大公报》等报刊更是对政协议题逐一评论，政治协商会议一时成为国内舆论的焦点。会议经过22天、三次延期闭幕的磋商，终于形成《政府组织案》、《国民大会案》、《和平建国纲领案》、《军事问题案》、《宪法草案案》五项协议，得到了社会各方面的高度评价。周恩来认为，“虽然这些问题的协议和中共历来的主张还有一些距离，……但是我们愿意承认：这些协议是好的，是由于各方面在互让互谅的精神之下得到的一致成果”。“这些问题的解决，是为中国政治开辟了一条民主建设的康庄大道，而这种解决的方式，也是替民主政治树立了楷模。”［11］“可以看出这次政治协商会议确实发挥了和平协商的伟大作用，这是中国历史的创举”［12］。国民党的《中央日报》也不得不承认会议“已有其难能可贵的成功。”人们对贯彻政协决议，建设一个和平、团结、民主、统一的光明中国寄予热望。然而，旧政协本就是蒋介石应付国内外压力的权宜之计，非其所愿。国民党一党训政体制在旧政协会场内外空前地处于被裁判的地位，更让顽固派对政协恨之入骨，在会议期间就发生了特务殴打群众和政协代表的沧白堂事件、较场口事件。及至3月份，国民党六届二中全会通过多项违反政协决议的议案，“依据中央社之报道，实际等于推翻政协会”［13］。国民党六届二中全会一结束，周恩来就召集中外记者发表谈话，对违反政协决议的议案逐条批驳，强调“政协的一切决议不能动摇或修改，……应成为中国的民主契约”［14］。6月21日，中共政协代表团致函国民党政协代表，要求“由政府经协商定期重开政治协商会议，迅速解决改组政府、保障人权、解救民生、完成统一及各项政治问题”［15］。1947年，中共中央为纪念“七七”抗战发布对时局口号再次提出：“恢复政协路线，成立民主的联合政府”［16］。各民主党派和人民团体也纷纷行动起来，为维护政协决议的积极成果而斗争。1946年5月，九三学社成立大会发表大会宣言指出“无条件实行停战协定、政协协议、政军方案，为促进中国和平民主的唯一有效途径”［17］。11月，重庆人民和平促进会等21个社会团体发表联合声明呼吁“恢复政治协商会议或政协综合小组会议”［18］。1947年1月，上海市11个党派团体发表声明要求“根据政协决议的精神和原则，重新召开政协会议，成立真正民主统一的联合政府”［19］。因沈崇案而于1947年产生的平津学生抗暴联合会和全国学生抗暴联合会在其成立宣言中提出，“立即停止内战，实行政协决议，成立联合政府”［20］。3月9日，国民党民主派领导人李济深在香港发表对时局意见要求“重开政治协商会议，改组中央及地方政府，成立民主联合政府”［21］。5月，致公党第三次全国代表大会发表宣言，要求“重新召开类似前年十二月［22］之各党派政治协商会议，……其他在过去未参加协商之民主党派，亦应请其参加。”5月20日，民建发表对和平运动的意见指出，“要建立真正和平，我们认为必须依据民主原则，遵循政协路线”［23］。三年间，政协决议、政协路线与联合政府的口号紧密相随，国民党的一党专政统治受到彻底清算。随着中共在军事上对国民党的节节胜利，在中共领导之下重开政治协商会议已成社会共识、势所必然，呼之欲出。
中共和各民主党派、人民团体为召开旧政协和维护旧政协成果所进行的斗争，使政治协商会议和联合政府的观念深入人心，使政协路线成为中国人民追求光明前途的方向，同时也为召开新政协奠定了强大的民意基础和深广的社会政治基础，社会赋予旧政协成立联合政府、建设新中国的政治合法性必然要由新政协来承担，昭示了新政协产生和发展的历史必然性。
三、新政协完成了旧政协不能完成的和平建国使命
1946年旧政协召开之前，中国人民正面临着黑暗的和光明的“两个中国之命运”。建设一个什么样的中国，怎样建设中国，是旧政协所要解决的最迫切的历史课题。旧政协经过艰苦谈判所达成的五项协议，提出了改组国民政府、召开国民大会的具体措施，制定了《和平建国纲领》，并就国共军事问题达成初步协议，商定了起草宪法草案的基本原则和主要内容，向全国人民展现了中国和平、民主、团结、统一的发展前景。旧政协五项协议，实质上就是和平建国的路线图，也是中共建国思想在当时形势下的具体体现。因此，1946年12月周恩来在延安作报告时指出，尽管“这与我们的新民主主义还有很长的距离，但如照政协做下去，则是向新民主主义的方向发展。”“在政协决议中承认了联合政府。照政协的决议改组的政府，就是联合政府”［24］。但是国民党顽固派很快通过其六届二中全会，完全否定了政协决议，并在年内发动了全面内战，和平民主与专制独裁的较量再次由政协会场转向内战战场，使政协决议的实施成为不可能，国人对和平建国的热望又成奢望。
但中共坚持实施政协决议、恢复政协路线为和平建国的必由之路。周恩来指出，“这个决议还要成为我们的奋斗目标。这个决议实际上也就是实现了毛泽东同志的路线，我们对此要有个深刻的认识，政协路线就是毛泽东同志《论联合政府》的路线，这将是今后长时期的奋斗目标。为什么我们现在的口号不叫政协决议而叫政协路线呢？因为政协决议已被他们破坏。”［25］“决议是要变的，但路线不能变，党派协商、共同纲领、联合政府是不能变的。中国的事情对蒋介石来说签了字也是没有用的，但我们不管他将来谈得好谈不好，政协这一路线，我们还是不变的，不能放弃的”［26］。这一席话表明了中共坚持以政协路线完成建设新中国使命的决心。由于这一路线具有广泛的社会基础，1948年4月30日中共中央发布的“五一口号”中关于“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”［27］的号召，得到了全国各民主党派、人民团体、无党派民主人士、各界民主人士、海外华侨的纷纷响应。经过中共与国民党在军事上的艰苦斗争，与各民主党派和人民团体的密切合作、精心筹备，新政协于1949年成功召开。会议宣告了中华人民共和国的诞生，通过了新民主主义的共同纲领，选举产生了由中共和各民主党派、无党派民主人士代表人物共同组成的民主联合政府，完成了争取光明中国之命运的历史使命。
四、新政协发展了中共关于旧政协是党派会议的思想
旧政协是基于中共党派会议的理论而产生，但党派会议理论中共在联合政府口号提出之前已有阐述。第一次比较集中系统的论述是在1941年1月皖南事变爆发后，针对黄炎培等人向周恩来提出的“成立各党派委员会，讨论国共关系和民主问题”［28］的建议而进行的。当时中共中央和周恩来的主要观点包括：各党派委员会既不属于国民党把持的国民参政会，也不属于政府，为民主的讨论建议机关，即成为各党派的一种协议机关，非权力机关；任务是讨论抗战建国的大政方针，向国家民意机关及政府建议；应讨论调整各党派间争议问题，但非取得各该党派同意不发生效力；各党派有平等权利；此种机关既不妨碍各党独立，保证各党派独立性，不得干涉各党派内部事，也要保持党派批评自由［29］。这时的各党派委员会和后来的旧政协还有较大距离，但却是中共关于党派会议、党派合作机构的第一次系统论述。及至1944年中共提出改组一党专政的国民政府，为了配合联合政府的口号，中共再次提出召开党派会议的主张，并由周恩来起草了关于党派会议协定草案。7月在褚辅成、黄炎培等六人提出“政治会议”时，中共中央再作阐述，形成了关于党派会议的系统理论，并在实际上直接成为旧政协组织和会议原则。因此，周恩来不但在旧政协召开前认为政协“实质上便是党派会议”，而且在旧政协召开后依然强调“政协就是党派会议”［30］。从各党派委员会、党派会议、政治会议再到政治协商会议，说明中共关于党派会议理论的一个重要趋向是寻求建立党派协商的固定机构，将党派合作机制化。
中共既视党派会议为建国必由之路，社会各方又赋予政治协商会议以建国的广泛政治合法性，新政协日后承担党派会议职能理所当然。周恩来1946年底提出政协路线不能变，就含有党派协商不能变之意。他指出，“中国的事情，一定要经过各党派协商”［31］。1948年中共中央发布“五一口号”提出召开政治协商会议，首先面向的就是各民主党派、人民团体和无党派民主人士。1948年5月至新政协召开期间，毛泽东、周恩来就筹备召开新政协、成立民主联合政府等问题与各民主党派和人民团体的领袖人物频繁函电往来，广泛接触，充分体现了民主协商的精神。在正式筹备新政协期间，周恩来多次强调新政协将作为团结各党派和人民团体的统一战线组织而长期存在。1949年8月周恩来在新政协筹备会常委会上指出，“在人民民主国家里需要统一战线，即使在社会主义国家里，仍是有与党外人士的统一战线。即是说，要合作就要有各党派统一合作的组织。这个组织在今天叫中国人民政治协商会议，这就是统一战线的组织，所以说要长期存在”［32］。多党合作的组织化必然要求制度化。新政协通过《中国人民政治协商会议组织法》，是多党合作制度化的重要体现。该法规定了人民政协的性质、参加单位及代表、各级会议组织及其职权，明确指出，中国人民政治协商会议为全中国人民民主统一战线的组织，旨在经过各民主党派及人民团体的团结，去团结全中国各民主阶级、各民族，共同努力，以建立及巩固由工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国。从这里可以看出，当时的人民政协仍是以民主党派和人民团体为主要组成部分的。从该法关于全国委员会职权的规定中也可以清晰地看出，当时政协全国委员会履行职能的形式主要是协商，也就是以党派和团体为主体的政治协商。因此，2005年中共中央颁布的5号文件指出，1949年人民政协的成立标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。这是有着深厚的理论和实践基础的。新政协已从党派会议这样一种斗争策略地位上升到多党合作和政治协商的重要机构层面，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。相比较作为临时性党派会议的旧政协，作为国家基本政治制度重要机构的人民政协具有更为强大的生命力和更加广阔的发展前景，在国家政治生活中也发挥着更为重要的作用。人民政协是与中共和平建国路线紧密联系在一起的，是中共建立政权合法性的组织体现。这种政治合法性，根本上来源于中共提出的一系列正确的路线、方针和政策，来源于中共代表着中国正确的历史发展方向和人民的利益要求。新政协是对旧政协的革命性扬弃。新政协继承了旧政协所形成的政协路线，吸纳了旧政协中的革命力量和积极因素，同时也抛弃了旧政协中旧民主主义的东西，从根本上剔除了旧政协中的反革命力量，为中国向社会主义前途发展准备了重要条件。正如周恩来所言，“政协是沿用了旧的政治协商会议的名称，但以它的组织和性质来说，所以能够发展成为今天这样的会，绝不是发源于旧政协”［33］。
(作者单位：北京市政协研究室)
注释：
［1］中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（一八九三——一九四九）》中卷，第536页，中央文献出版社1993年12月第1版。
［2］参见李新总编，韩信夫、姜克夫主编：《中华民国大事记》第五册，第202页，中国文史出版社1997年2月第1版；中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（一八九八——一九四九）》，第613页，中央文献出版社1998年2月第1版。
［3］ 《毛泽东选集》第三卷，第1067页，人民出版社1991年6月第2版。
［4］ 参见中央统战部、中央档案馆编：《中共中央抗日民族统一战线文件选编》下册，第814页，档案出版社1986年5月第1版。
［5］中央档案馆编：《中共中央文件选集》第15册，第249页，中共中央党校出版社1991年9月第1版。
［6］ 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第15册，第326页，中共中央党校出版社1991年9月第1版。
［7］中共中央文献研究室、中共南京市委员会编：《周恩来一九四六年谈判文选》，第11页，中央文献出版社1996年第1版。
［8］中央档案馆编：《中共中央文件选集》第17册，第143页，中共中央党校出版社1992年10月第1版。
［9］中国民主同盟中央文史资料委员会编：《中国民主同盟历史文献》第89—90页，文史资料出版社1983年第1版。
［10］四川大学马列主义教研室中共党史科研组选编：《政治协商会议资料》，第71页，四川人民出版社1981年3月第1版。
［11］四川大学马列主义教研室中共党史科研组选编：《政治协商会议资料》，第256页，四川人民出版社1981年3月第1版。
［12］ 1946年2月1日《新华日报》社论：《和平建国的起点》。
［13］中国民主同盟中央文史资料委员会编：《中国民主同盟历史文献》，第150页，文史资料出版社1983年第1版。
［14］四川大学马列主义教研室中共党史科研组编：《政治协商会议资料》，第401页，四川人民出版社1981年3月第1版。
［15］中央档案馆编：《中共中央文件选集》第16册，第206页，中共中央党校出版社1991年第1版。
［16］中央档案馆编：《中共中央文件选集》第16册，第471页，中共中央党校出版社1991年第1版。
［17］九三学社中央社史办公室编：《九三学社历史资料选辑》，第13页，学苑出版社1991年11月第1版。
［18］九三学社中央社史办公室编：《九三学社历史资料选辑》，第23页，学苑出版社1991年11月第1版。
［19］九三学社中央社史办公室编：《九三学社历史资料选辑》，第29页，学苑出版社1991年11月第1版。
［20］ 《平津学生团体抗议美军驻华暴行联合会宣言》，1947年1月30日。转引自李新总编，汪朝光著《中华民国史》第三编第五卷《从抗战胜利到内战爆发前后》，第589页，中华书局2000年9月第1版。
［21］民革中央宣传部1985年7月编：《中国国民党革命委员会历史资料选编（民主革命时期）》，第97页。
［22］原文如此，系日期错误——引者注。
［23］中国民主建国会中央委员会宣传部编：《中国民主建国会历史文献选编》，第136页，书目文献出版社1992年10月第1版。
［24］中共中央文献研究室、中共南京市委员会编：《周恩来一九四六年谈判文选》，第706页，中央文献出版社1996年第1版。
［25］中共中央文献研究室、中共南京市委员会编：《周恩来一九四六年谈判文选》，第706页，中央文献出版社1996年第1版。
［26］中共中央文献研究室、中共南京市委员会编：《周恩来一九四六年谈判文选》，第707页，中央文献出版社1996年第1版。
［27］中央档案馆编：《中共中央文件选集》第17册，第146页，中共中央党校出版社1992年10月第1版。
［28］中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（一八九八——一九四九）》，第503页，中央文献出版社1998年2月第1版。
［29］详情参见中央统战部、中央档案馆编：《中共中央抗日民族统一战线文件选编》下册，第543—545页，档案出版社1986年5月第1版；中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（一八九八——一九四九）》（修订本），第505页，中央文献出版社1998年2月第1版。
［30］中共中央文献研究室、中共南京市委员会编：《周恩来一九四六年谈判文选》，第706页，中央文献出版社1996年第1版。
［31］中共中央文献研究室、中共南京市委员会编：《周恩来一九四六年谈判文选》，第703页，中央文献出版社1996年第1版。
［32］朱训、郑万通主编：《中国人民政协全书》上卷，第32页，中国文史出版社1999年11月第1版。
［33］中共中央统一战线工作部、中共中央文献研究室编：《周恩来统一战线文选》，第135页，人民出版社1984年12月第1版。