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关于人民政协的若干理论与实践问题 ——在中宣部、中央党校等单位联合举办的哲学社会科学教学科研骨干研修班上的专题报告

日期:2009-05-04

李昌鉴
  
 
同志们:
能有机会向工作在哲学社会科学教学科研第一线的同志们介绍人民政协工作特别是人民政协的理论建设,我感到非常高兴。
2006年年初中共中央颁发的关于加强人民政协工作的意见(即中发[20065号文件)中明确指出,要把“人民政协理论列入各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的教学计划”。中宣部的同志讲,长春同志专门批示,要求把人民政协的理论建设问题纳入本次研修班的学习内容。可以说,今天这场报告,就是具体落实中央文件和中央领导同志批示精神的一个行动。在座的都是专家学者有着很深的理论造诣和很高的政策水平,在很多方面比我站得更高、体会得更深,也更有发言权。为了引起大家对人民政协问题研究的兴趣,我还是愉快地接受了这个任务。讲得不恰当甚至有错误之处,请大家批评指正。下面我讲三个问题。
一、人民政协的发展历程及历史贡献
有人曾说过,要了解我们共和国的发展史,首先应当了解人民政协的发展史。因为建国史上的许多“第一”都是经人民政协产生,共和国的许多重大问题都经人民政协协商讨论而决定,事关国计民生的许多重大决策都因人民政协的建议呼吁、充分商议而促成。在社会主义革命、建设和改革的各个历史阶段,人民政协都留下了不可磨灭的光辉印记。也正因如此,我国宪法明确规定:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。”那么,人民政协在新中国的历史上发挥了怎样的作用呢?我想至少可以归纳为四个方面。
一是承担建立新中国的历史使命,开辟了中国历史的新纪元。人民政协是在中国共产党的倡议下,在各民主党派、各人民团体以及无党派人士一致赞同下,于建国前夕应运而生的。中国人民政治协商会议这个名称有个历史缘由,它是从1946年中国政治协商会议沿用下来的。抗战胜利后,根据国共两党在重庆谈判时签订的“双十协定”,1946110,中国共产党与中国国民党、中国青年党、中国民主同盟和无党派社会贤达五方代表共38人,在重庆召开“政治协商会议”(即通常说的旧政协),就改组政府、整编军队等重大政治问题达成了五项决议。虽然决议很快被国民党撕毁,但各政党、各方面民主协商国是这一方式却“在人民心中留下了不可磨灭的印象”。中国共产党在取得解放战争战场上的决定性胜利以后,1948年中共中央发布了纪念“五一”劳动节口号,提出“各民主党派、各人民团体和社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府”的号召。194997,周恩来在《关于人民政协的几个问题》的讲话中指出:“政协是沿用了旧的政治协商会议的名称,但以它的组织和性质来说,所以能够发展成为今天这样的会,决不是发源于旧的政协。”接着,他阐述了人民政协产生的历史必然性和新旧政协的本质区别。他说:“从五四运动以来,中国有了共产党,有了第一次国共合作,有了大革命运动,经过了四个革命阶段即北伐战争、土地革命、八年抗战和最近三年来的人民解放战争,才形成今天中国人民政治协商会议这样的组织,可以说这是一百多年来民族民主革命运动牺牲奋斗的果实,也可以说是三十年来新民主主义革命运动获得胜利的集中表现。假如没有一百多年来革命运动的历史积累,尤其是三十多年来的新民主主义革命运动,便不可能有今天这样济济一堂的政治协商会议。所以,这个会议可以说是新民主主义运动的一次总结……肯定地说,这一组织便是中国共产党过去所主张的民族民主统一战线的形式。它绝对不同于旧的政治协商会议,旧的政治协商会议已经让国民党反动派破坏了。可是大家都熟悉这一组织形式,所以今天我们沿用了这个名称,而增加了新的内容。”
194992129日,中国人民政治协商会议第一届全体会议召开,人民政协正式成立。中国人民政治协商会议第一届全体会议在当时还不具备召开普选的全国人民代表大会的条件下,肩负起执行全国人民代表大会职权的重任,承担建立新中国的历史使命。第一届全体会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》,是新中国第一个人民大宪章,具有临时宪法的作用。全体会议向全国人民和全世界人民宣告了中华人民共和国的成立,制定了《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》,选举产生了中华人民共和国中央人民政府委员会、并付之以行使国家权力的职权,作出了关于中华人民共和国国都、国旗、国歌、纪年4个重要决议。毛泽东当选为中国人民政治协商会议第一届全国委员会主席和中华人民共和国中央人民政府主席。人民政协第一届全体会议光荣地完成了建立新中国的历史使命,揭开了新中国历史的第一页。
二是新中国成立后到1954年全国人民代表大会召开前,人民政协代行全国人民代表大会职权,为恢复和发展我国国民经济、巩固新生的人民政权、促进社会主义革命和建设作出了重大贡献。比如,协商讨论了中央人民政府关于稳定物价、对财政经济工作实行国家统一管理和统一领导、关于调整工商业、调整税收等方案以及有关土地改革、惩治反革命、惩治腐败等方面的重大决策事项;审议了中华人民共和国《土地改革法》、《婚姻法》、《各界人民代表会议组织通则》、《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》、《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》等草案;向中央人民政府提出了把101定为国庆节等建议案,经中央人民政府采纳,于1950年起实行;参加在1950年至1952年开展的土地改革、镇压反革命和“三反”、“五反”等社会改革运动,协商讨论《惩治贪污条例(修正草案)》、《惩治反革命条例(草案)》等;发起并推动抗美援朝运动,发表了关于抗美援朝、保家卫国的《各民主党派联合宣言》,通过了《关于抗美援朝的决议》;调整阶级关系、党派关系,发展人民民主统一战线;发表《关于支持五大国缔结和平公约的要求的决议》,维护世界和平,促进国际合作与交往;筹备召开全国人民代表大会,协商通过了由中央提名的全国人民代表大会代表候选人名单等。
三是完成了代行全国人民代表大会职权的历史使命后,人民政协作为统一战线组织和协商机构,继续在国家的政治、经济和社会生活中发挥重要作用。比如20世纪50年代,人民政协围绕贯彻执行过渡时期的总路线,先后就党中央提出的《农业生产合作社示范章程(试行草案)》、《高级农业生产合作社示范章程(草案)》和国务院《关于对公私合营企业推行定息办法的决定(草案)》等进行协商讨论。还就文字改革、战犯和战俘的处理、宽大处理和安置城市残余反革命分子、建立宁夏和广西两个民族自治区以及《全国农业发展纲要(修正草案)》、《中华人民共和国兵役法(草案)》等进行了协商,等等。令人遗憾的是,1966年至1976年这10年间,由于“文化大革命”的严重干扰破坏,许多政协委员和各界爱国民主人士受到打击和迫害,人民政协的各项工作被迫停顿。
四是在改革开放和社会主义现代化建设的新时期,人民政协围绕党和国家的中心工作,高举爱国主义、社会主义旗帜,进一步巩固和发展爱国统一战线,团结一切可以团结的力量,为推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设,为实现祖国的完全统一和中华民族的伟大复兴而不懈奋斗。党的十一届三中全会以后,人民政协工作逐步恢复,在改革开放和社会主义现代化建设的火热进程中,焕发出新的强大生机和蓬勃活力,取得了显著成绩。比如,人民政协积极参与关于真理标准问题的讨论;召开知识分子座谈会,所提问题和建议为研究解决知识分子问题提供了重要依据,促进了一些问题的解决;组织讨论《中华人民共和国宪法修改草案》;推动政协委员落实政策工作,使500多位政协委员的问题得到解决;参与国家大政方针的协商讨论,提出的关于加强宏观调控抑制通货膨胀的建议被党中央、国务院采纳,为国家的稳定和发展作出了重要贡献。特别是中共十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央更加重视加强人民政协工作,要求人民政协“要充分运用自己的有利条件,围绕政治、经济、文化和社会生活中的重要问题及人民群众普遍关心的问题,选择一些具有综合性、全局性、前瞻性的课题,深入开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论,提出有见解、有分量的意见和建议,为党和政府决策提供依据和参考。”根据党中央的部署和要求,人民政协开展了一系列卓有成效的工作。以近年为例,全国政协主要领导同志亲自带队,针对首钢搬迁对曹妃甸经济区的综合开发和循环经济的建设进行调研后提出的重要建议,推动了这项工作的全面启动。开展了关于促进非公有制经济发展的专题调研,报送的《关于促进非公有制经济发展的建议》,被充分吸纳到国务院颁布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中。全国政协还围绕制定国民经济和社会发展第十一个五年规划、进一步推进西部大开发战略和落实国家中长期科学和技术发展规划纲要召开了三次专题协商会,提出了许多有价值的意见和建议。在政协全体会议上,还协商讨论了《反分裂国家法》等重要法案。
回顾历史,我们不难看出,人民政协成立以来的58年,是与人民共和国一起成长,与全国人民一道努力,为国家富强、人民幸福和祖国统一团结奋斗的58年。这些成就的取得首先应归功于党的三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央的坚强领导和高度重视,也是人民政协在党中央的领导下勇于探索、开拓创新的结果。正如《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中所评价和要求的那样,“人民政协成立以来,为建立和巩固新生的人民政权、促进社会主义革命和建设、推动改革开放和社会主义现代化建设,作出了重大贡献。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段,提高党的执政能力、发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会、推进中国特色社会主义伟大事业,必须大力加强人民政协工作,充分发挥人民政协的作用。”
二、关于人民政协的几个基本理论与实践问题
人民政协辉煌的成就和丰富的实践为人民政协理论产生和发展奠定了坚实的基础,也是人民政协理论不断发展的不竭源泉。人民政协理论根植于中国革命和建设的伟大实践,既坚持了马克思列宁主义的一般原理,又具有鲜明的中国特色,是马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的重大理论成果。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出了许多重要理论观点和科学论断,汇聚了人民政协理论与实践研究的最新成果。我仅就十个方面的重要问题作一介绍。
()关于中国共产党对创立和发展人民政协事业作出的历史性贡献问题
在人民政协产生、存在和发展的历史过程中,党的三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央审时度势,在不同历史时期对推进人民政协事业的发展有一系列的重要思想、重要论述和重大决策,为人民政协理论和实践的不断发展做出了历史性贡献。
第一,以毛泽东同志为代表的中国共产党第一代领导集体,用独创性的思想指导人民政协的创立和发展,作出了奠基性的贡献。毛泽东思想中关于统一战线和人民民主的论述,是人民政协直接的理论和政策依据。毛泽东、周恩来等老一辈革命家在创建人民政协组织和领导人民政协工作过程中提出的观点、主张,构成了人民政协理论和政策的基本内容。他们依据当时我国社会的阶级状况和统一战线的内部构成,深刻指出:“我国的人民民主专政是共产党领导下的人民民主统一战线的政权”,“现在有党的系统,有政权系统,再加上政协的系统,这就更能反映各个方面的意见,并有利于决议的贯彻执行”。他们亲自主持制定了人民政协组织法,规定了参加人民政协的单位、名额及人选,明确了“中国人民政治协商会议是一个包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级和一切爱国民主人士的统一战线组织”,“是一个长期性的组织”。1954年全国人民代表大会召开后,有人提出人民政协是否还有必要存在的疑问。毛泽东在政协二届一次会议开幕之前,召开了有共产党、各民主党派负责人和无党派民主人士参加的座谈会,针对这个问题,他指出,“人大的代表性当然很大,但它不能包括所有的方面,所以政协仍有存在的必要。”也是在这次会上,他明确提出了人民政协的五大任务。时隔两天,周恩来在政协二届一次会议的政治报告中,就将这五大任务加以充实和完善,正式提了出来。毛泽东的这次谈话和周恩来的政治报告,明确了政协在人民代表大会成立以后的性质、地位和作用,成为人民政协工作的基本依据。
随着社会主义制度的确立,中央第一代领导集体还对整个社会主义历史时期我国各党派的关系作了具有深远意义的探索,对人民政协理论作了深刻阐述,这些理论的主要内容是:1.打倒帝国主义、封建主义、官僚资本主义三大敌人,建立独立、自主、和平、统一的人民共和国是人民政协的政治基础。2.人民政协是团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体及各界民主人士的伟大的统一战线的政治组织。是党派的协商机关,是党派性机关。3.中国共产党在人民政协中居于领导地位。4.人民政协作为多党合作的组织形式在我国将长期存在。5.人民政协的重要任务是:提出意见,调整关系,讨论人事,协商国际问题,组织学习。在党的第一代领导集体关于人民政协重要思想的指引下,人民政协事业不断发展壮大。
第二,以邓小平同志为代表的中国共产党人,全面开创了新时期人民政协事业的新局面。邓小平同志是政协第五届全国委员会主席。1979615,他在全国政协五届二次会议开幕会的讲话中,科学分析了我国社会阶级状况的根本变化和统一战线内部结构的变化,指出:“我国的工农联盟将在社会主义现代化建设的新的基础上更加巩固和发展。我国的广大知识分子,已经成为工人阶级的一部分。资本家阶级中的绝大多数人已经改造成为自食其力的劳动者。各民主党派已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟。”在这种科学分析的基础之上,邓小平明确提出了新时期统一战线和人民政协的任务:“就是要调动一切积极因素,努力化消极因素为积极因素,团结一切可以团结力量,同心同德,群策群力,维护和发展安定团结的政治局面,为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。”
在担任全国政协主席期间,邓小平同志亲自主持修订了包括具有新时期特色的工作总则和组织总则在内的《政协章程》。在他的重视与关怀下,人民政协的历史作用和现实作用的科学表述第一次被载入1982年宪法。邓小平同志在新的历史条件下,对新时期人民政协存在和发展的历史依据,对人民政协的性质、地位、根本任务、主要职能、组织原则和工作原则等一系列基本问题,进行了新的探索,形成了第二代中央领导集体对人民政协的基本论述。这些理论的主要内容是:1.实现四个现代化,把我国建成富强、民主、文明的社会主义国家,是人民政协存在和发展的历史依据。2.坚持社会主义道路,坚持无产阶级专政,坚持共产党的领导,坚持马克思列宁主义、毛泽东思想,是人民政协的政治基础。3.实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,贯彻“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针。4.人民政协是巩固和扩大我国爱国统一战线的重要组织,也是我国政治体制中发扬社会主义民主,实行互相监督的重要形式。5.人民政协的主要职能是,对国家的大政方针和人民生活的重要问题进行政治协商,并通过建议和批评发挥民主监督作用。6.人民政协的组成原则是,广泛团结各方面人士,充分调动他们的积极性,把一切能够联合的力量都联合起来,范围以宽为宜,宽有利。7.要广开言路,广开才路,坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子,让各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来,应当成为人民政协的工作原则和工作作风。这些理论观点,继承和发展了毛泽东、周恩来等关于人民政协的基本思想,形成了新时期人民政协理论的主要框架和基本内容,把人民政协事业推向了新的发展阶段。
第三,以江泽民同志为代表的中国共产党人,提出许多重要的新思想、新观点、新论断,推动了人民政协事业的发展。以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体把共产党领导的多党合作和政治协商制度作为一项基本政治制度载入了《中国共产党章程》。19933月,根据中共中央的建议,宪法修正案中增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容,为作为这一基本政治制度重要组织形式的人民政协的长期存在和发展提供了宪法依据。19979月,党的十五大报告中把坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度载入党在社会主义初级阶段的基本纲领,进一步肯定了人民政协在跨世纪发展中的重要地位。在人民政协的理论政策上,第三代中央领导集体作出了一系列新的重要概括,这些理论的主要内容有:1.中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是我国的一项基本政治制度。这一制度的显著特征是共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政,在重大问题上民主协商、科学决策、互相监督。2.人民政协在我国政治生活中具有不可替代的作用,它与人大、政府互为补充,相辅相成。在我们这个幅员辽阔、人口众多的多民族、多党派的社会主义国家里,关系国计民生的重大问题,要通过人民政协进行协商,广泛听取各民主党派、人民团体以及各族各界代表人士的意见,由人民代表大会行使国家权力进行决策,由人民政府执行实施,这样一种政治体制,集中体现了我国广泛的人民民主。3.团结和民主是人民政协的两大主题。4.政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三项主要职能。5.围绕中心,服务大局,坚持特色,发挥优势,是人民政协的工作原则。6.加强和改善党对人民政协工作的领导,认真对待来自政协的意见和建议,支持人民政协履行职能,善于运用人民政协这一政治组织为实现党的总任务和总目标服务。第三代中央领导集体关于人民政协的一系列重要论述和指示,丰富和发展了毛泽东关于人民政协的思想、邓小平关于人民政协的理论,为人民政协事业的发展进一步指明了方向。
第四,以胡锦涛同志为总书记的党中央,对新世纪新阶段人民政协事业提出了明确要求,作出了新的重要部署,把人民政协事业继续推向前进。党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的中共中央结合我国社会政治生活中发生的许多新变化,确立了“三个代表”重要思想的历史地位,作出了加强党的执政能力建设和党的先进性建设的重大战略部署,提出了树立和落实科学发展观,促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展,构建社会主义和谐社会等一系列重大理论观点和重大方针政策。与此同时,根据新世纪新阶段党和国家事业发展的需要,对人民政协工作作出新的部署,对人民政协理论作了新的探索。这些理论的主要内容可以概括为这样几个方面:1.马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想是人民政协的指导思想。2.按照党总揽全局、协调各方的原则,支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作。进一步推动人民政协在我国政治体制的基本架构和实际运作中发挥重要作用。3.坚持和完善人民政协这种民主形式,既符合社会主义民主政治的本质要求,又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统,具有鲜明的中国特色,是我国社会主义民主政治的一大优势。4.开展政治协商、民主监督、参政议政,是人民政协的主要职能,也是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。要推动履行职能的制度化、规范化、程序化,进一步发挥人民政协的特点和优势。5.人民政协要适应形势的发展,积极探索开展工作的新形式、新方法,建立健全履行职能的各种制度和程序,切实加强自身建设。6.加强和改善党对人民政协的领导,推动人民政协富有成效地开展工作,充分发挥人民政协在国家政治生活中的作用,是加强中国共产党执政能力的一个重要方面。在以胡锦涛同志为总书记的党中央直接领导下,2004年对《政协章程》作了重要修改,完善了履行职能的各项规定。2006年,又颁布了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,全面推动人民政协事业的发展。党的十六大以来,中共中央关于人民政协的新思想、新观点、新要求,充分体现了实事求是、开拓创新的精神,丰富和发展了人民政协理论,推动人民政协事业继续向前发展。
正是依靠党的三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央的坚强领导和高度重视,在不同的历史时期,顺应时代发展的客观必然性,作出了一系列关于人民政协的一脉相承、与时俱进的重要决策,人民政协事业才得以蓬勃发展,才有了今天这样一个好形势、好局面。
()关于人民政协产生与发展的理论依据问题
《意见》明确提出,“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造”。这个科学论断的提出是第一次。其意义在于,深刻阐明了人民政协产生与发展以及确立人民政协性质、地位、作用的理论依据和实践基础。换句话说,就是阐明了人民政协产生与发展的理论渊源和科学根据。事实上,关于人民政协有无理论,长期以来一直有着不少争议。有人说“人民政协没有理论”,更多的人认为“人民政协理论就是统一战线理论”。甚至一些多年从事政协工作的同志也对此存在模糊认识。对这个问题的认识,直到2004年全国政协召开纪念邓小平诞辰100周年暨邓小平关于人民政协理论研讨会后才有了明确结论。在这次会上,贾庆林主席代表中共中央发表的重要讲话中,十分明确地指出,“半个多世纪以来的实践证明,人民政协事业的创建和发展始终是在中国共产党创立的人民政协理论指引下前进的”。这就是党中央做出的郑重结论。
《意见》关于人民政协理论依据和实践基础的重要论断,具有重大而深远的意义。在马列主义经典作家的著作中,对无产阶级及其政党在无产阶级解放运动中的自身团结统一和联合同盟军问题、无产阶级政党建设及其发展规律问题、无产阶级国家政治民主的本质特征及其一般规律问题,都有许多重要的思想、理论和观点。中国共产党的三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央,把马列主义的这些思想、理论和观点创造性地运用于指导中国革命、建设和改革的伟大实践,运用于解决上述这些重大的实践问题,并在实践中不断创新、不断发展,形成了既坚持马列主义一般原理、又具有鲜明中国特色的中国共产党的统一战线理论、政党理论和民主政治理论。这些理论,内容丰富,博大精深,与时俱进,指导和推动了人民政协组织的建立与发展,赋予了人民政协作为中国人民爱国统一战线组织、共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式这种特有性质的理论依据。可以毫不夸张地说,人民政协正是马列主义的统一战线理论、政党理论和民主政治理论与中国具体实践相结合最成功的典范、最佳的政治和组织形式,是具有中国特色的一大创造。
从学科的角度看,人民政协理论与统一战线理论、政党理论以及民主政治理论等相关理论既有联系又有区别。总的说,人民政协理论既源于“三大理论”又不等同于“三大理论”。第一,统一战线理论主要是研究统一战线的性质、地位、任务、对象、作用等一系列基本理论问题和开展工作的基本方针原则。人民政协理论则研究人民政协产生、发展及其活动的一般规律,与统一战线理论研究的着眼点和侧重点以及研究的对象、内容均不相同。第二,政党制度是指一个国家关于政党结构及其活动规范的总和,包括各个政党之间的关系及与国家权力机关的关系。人民政协理论研究的重点则是中国共产党与各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的关系以及如何充分发挥各民主党派在人民政协中的重要作用等问题。第三,民主政治理论主要是研究在社会主义制度下如何实现人民当家作主,充分调动最广大人民群众的积极性和创造性。我们国家的社会主义民主具有多种形式,包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度等制度。人民政协理论则集中研究人民政协作为“协商民主”这一社会主义民主的重要形式在国家政治生活中的作用。人民政协理论虽然与上述相关学科存在着交叉关系,但总的说仍是具有相对独立性质的知识体系。
()关于人民政协的基本性质及科学定位问题
人民政协是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这三句话,是《政协章程》对人民政协基本性质的表述。这三方面的规定,是相互联系、不可分割的统一整体,孤立地强调其中任何一个方面,都是片面的和不准确的。人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织,各民主党派和无党派人士是其重要组成部分。它既是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,也是发扬社会主义民主的重要组织形式。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是中国唯一所有合法政党参加的政治组织,因此它必须要同时作为统一战线组织发挥作用;作为发扬社会主义民主的重要形式,人民政协发扬民主的表现方式是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,这一发扬民主的过程就是民主协商、凝聚共识的过程,也是加强团结、巩固和发展爱国统一战线的过程。因此,这三个方面紧密联系,是一个不可分割的有机整体。
2006年中共中央颁布的《意见》中,不仅重申了政协章程对人民政协基本属性的规定,并结合党在新世纪新阶段的历史任务,对人民政协的性质作了更加深入广泛的阐发,对人民政协的定位问题作出了全面、科学和准确的规定。主要有四个方面:
1.人民政协事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。这是从全局的高度对人民政协作出的科学定位。这至少包含三个层次的含义:其一,中国特色社会主义事业是全国各族人民在中国共产党领导下共创自己美好生活的事业,也是需要全国各党派、各团体、各族各界人士共同奋斗才能完成的事业。其二,人民政协成立后,为恢复和发展我国国民经济,巩固新生的人民政权,促进社会主义革命和建设作出了重大贡献。其三,在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段,需要进一步发挥人民政协的作用,动员、组织和团结全国各族人民和一切爱国力量为实现我国发展的宏伟目标而奋斗。所以说,建设中国特色社会主义,离不开人民政协事业的发展。没有人民政协事业的社会主义,也就是没有了“中国特色”。这就是对人民政协在整个中国特色社会主义事业中的定位。
2.人民政协是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族各界人士风雨同舟、团结奋斗的伟大成果。这个科学论断表明,人民政协不是某个党派、某个团体为实现自身的目标创立的组织,而是由包括中国共产党、民主党派在内,顺应人民大众求和平、求统一、求发展的强烈愿望,为实现中华民族振兴崛起的崇高理想而共同奋斗的产物。一个“伟大成果”,对人民政协作出了科学的历史定位。
3.人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式,是我国政治体制的重要组成部分,在我国政治生活中具有不可替代的作用。这两句话,是对人民政协性质的进一步深化和延伸,是对人民政协在我国现行政治体制中的准确定位。新中国成立后,中国共产党根据我国实际国情,领导全国人民建立了以工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。在共产党的统一领导下,实行了以人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度为主要内容的具有中国特色的政治体制的基本架构。在这个架构之中,人民政协作为实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式,具有独特的不可替代的作用,是我国政治体制的一个鲜明特色和优点。从人民政协成立以来,人们已习惯于把政协与党委、人大、政府相提并论,统称“四大班子”,这实际上是对人民政协作为我国政治体制中重要组成部分的普遍认同。在中共中央文件中对此作出明确的规定是十分必要的、也是顺理成章的。《意见》的这个科学论断,就是对人民政协在我国现行政治体制基本框架中的定位。
4.人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织。人民政协的基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式,与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的,同构建社会主义和谐社会的各项工作是紧密相连的。构建社会主义和谐社会,必须充分发挥人民政协的作用。这段话,讲明了人民政协与构建社会主义和谐社会这一重大战略任务的关系,提出了人民政协要为构建社会主义和谐社会服务的历史任务。这就要求人民政协要充分发挥智力密集、人才荟萃的优势,把为构建社会主义和谐社会建言献策作为一项重要工作,为构建社会主义和谐社会提供智力支持;这就要求人民政协要充分发挥作为最广泛的爱国统一战线组织的作用,按照团结的人越多越好,团结的面越宽越好的思路,努力实现全体中华儿女的大团结,为构建社会主义和谐社会凝聚力量;这就要求人民政协要充分发挥作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式的作用,促进参加人民政协的各党派和无党派人士的合作共事,巩固社会主义和谐社会建设的政治基础;这就要求人民政协要切实运用协商民主的形式,稳步推进社会主义民主政治建设,维护政治稳定和社会和谐;这就要求人民政协要充分发挥包容各界、联系面广、代表性强的优势,通过界别渠道密切联系群众,协调关系、化解矛盾、理顺情绪,增进社会各阶层和不同利益群众的和谐。总之,《意见》中的这个论断,就是对人民政协在构建社会主义和谐社会中的定位。
()关于人民政协作为协商民主的重要载体和形式问题
在中央《意见》中,有一段非常引人注目的话,就是“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。”这是一个非常鲜明、非常重要的论断。第一次在党中央的文件中出现。这段话,最早是江泽民同志在19913月召开的七届全国人大四次会议和全国政协七届四次会议党员负责人会议上提出来的。当时的原话是:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”。江泽民同志还特别强调,“两种形式比一种形式好,更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利”。《意见》在写入这段话时将“选举、投票之前”修改为“重大决策之前”,使其内涵更加丰富。从两种民主形式的实践来看,人民政协无疑是我国实行协商民主的重要载体和主要形式。这里从四个方面谈谈对这个问题的认识和理解。
首先,协商民主与选举民主是国家制度层面上的民主形式。不管是协商民主还是选举民主,都是与我国政治体制的基本架构相适应的,都属于社会主义民主范畴,是保证我国人民行使当家作主权利的重要民主形式。马克思主义国家学说认为,民主首先是国家制度,是一种政治体制。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民代表大会是人民行使国家权力的机关。共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度,人民政协是实行这一制度的重要组织形式。因此,两种民主形式正是与我国根本政治制度和基本政治制度相联系的国家民主形式。在体现人民民主这一点上,人大和政协是相同的。正如周恩来同志五十年代所说,两会只有权力之分,没有高低之别,在政治地位上是平等的。我国是一个幅员辽阔、人口众多的包括多民族、多党派的社会主义国家,要实行广泛的人民民主,就既需要有人大,也需要有政协。没有政协这种民主形式,我国的人民民主就缺了一大块,就是不完整的。
第二,协商民主符合社会主义民主政治的本质要求。确立选举民主和协商民主形式,是中国共产党和中国人民选择并坚持的政治发展道路的组成部分,是老一辈无产阶级革命家高瞻远瞩的政治设计和制度安排。早在人民政协成立之初,周恩来就把协商作为新民主的一个重要特点加以论述,他指出,旧民主主义议会中议事的办法是,“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者是临时提出意见拿出来让大家来讨论决定”,而“新民主主义议事的特点之一,就是会前经过多方协商和酝酿,使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解,然后再拿到会议上去讨论决定,达成共同的协议”。“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要是在于事前的协商和反复的讨论”。“凡是重大的议案不只是在会场提出,事先就应提出来或在各单位讨论。新民主的特点就在此。因此不是只重形式,只重多数与少数。凡是重大的议案提出来总是事先有协商的,协商这两个字非常好,就包括这个新民主的精神”。作为实行协商民主最重要的政治机构,人民政协是我国各政党参政议政和互相监督的重要场所,各党派的许多意见、主张需要通过政协这个舞台来表达;人民政协由界别组成,政协委员是各界别的代表,集中了各个民族、各个阶层、各个方面的代表人物,我国社会各界的许多民主权利和利益诉求需要通过政协来反映;人民政协不仅包括了我国社会主义制度下的各党派团体和各族各界人士,而且包括了海外许多代表人物,可以不受地区限制地吸收海内外中华民族的各方面代表参与国事,使我国的人民民主扩大到最大范围。
第三,协商民主充分体现了中华民族崇尚和谐、兼容并蓄的优秀文化传统。协商民主是中国共产党把马列主义基本原理和具体实践相结合的一个创造,它不仅凝聚着中国共产党长期革命和建设的政治经验和智慧,同时体现了中华民族的优秀历史文化传统。从思想文化上看,中华文明比较西方文明的一个突出特征是崇尚社会和谐。早在春秋战国时期,中国的诸子百家已开始从各种角度、不同层面系统阐发关于“和为贵”的思想。中国自古以来待人处世就主张相互尊重、兼容并蓄,遇到问题提倡通过协商讨论、寻求各方都能接受的适中的办法去解决,而不是用强制的方法企图压服、搞垮对方。协商民主强调广开言路、平等议事、求同存异、集思广益,就体现了中华文明的这一传统。要走出一条中国特色的社会主义政治发展道路,必须尊重我们自己的文明根基。协商民主正是蕴涵在中华文明深厚根基之中,符合人们要求和谐共存、协调发展的美好愿望。
第四,中国式的协商民主具有鲜明的中国特色和旺盛的生命力。之所以冠以“中国式”的定语,这是相对于与西方国家的协商民主理论而言的。自20世纪80年代以来,西方学术界对协商民主的研究逐渐兴起,并形成了一批有影响的研究成果。批判地学习借鉴西方的协商民主理论,对丰富和完善我国协商民主理论与实践具有一定意义,但必须看到,中国式的协商民主与西方政治制度下的协商民主有着本质的区别:
1.从协商民主的实践主体来看,执政的中国共产党和参政的各民主党派同为协商主体,但中国共产党执政、各民主党派参政与西方的政党执政或在联合执政中参政完全不同。首先,中国的政党执政与参政在性质上完全不同于西方。中国共产党的执政地位与各民主党派的参政地位,是由新中国宪法确立的中国社会制度的性质及国家政权的性质所决定的,也是人民的历史选择。因此中国的各政党没有在朝在野之分,没有轮流执政的问题。其次,中国共产党执政、各民主党派参政在内容和形式上也完全不同于西方,突出的特点是它具有极大的广泛性,包括了以政权为中心的国家政治、经济、社会生活的各个方面,而不是像西方那样只涉及政权系统的一部分。因此,中国各政党的活动集中体现在平等的、经常的协商讨论、交换意见上,而不像西方政党那样主要表现在竞选和相互牵制上。
2.从协商民主的政治基础上看,在西方的政党制度下,政党之间虽然也存在着在某些问题上的协调和沟通,但只是不同利益集团出于自身需要所做出的妥协和让步,无法从根本上避免党派间的互相倾轧,难以形成一个长期有效的政治协商机制,无法为协商民主提供一个可以依托的平台。而在我国,中国共产党和各民主党派具有共同的奋斗目标,因而能够在人民政协这样一种有效的政治形式和组织形式中,就关系国计民生的重大问题进行广泛的协商和讨论。
3.从协商民主的实践进程来看,目前协商民主在西方国家还更多的停留在学术研究层面上,仅在有限的政治活动中发挥着一定作用,远不如选举民主那样深刻影响着西方国家的政治生活。而在我国,中国共产党和中国人民在半个多世纪前就创造和选择了具有中国特色的人大制度与政协制度,形成了选举民主和协商民主交相辉映、相辅相成的民主政治架构。尽管我国这两种民主形式都有进一步完善的方面,但是积累了很多实践经验,已经和正在体现着我国社会主义民主制度的特点和优势,展示了具有中国特色社会主义民主政治建设和政治发展道路的灿烂前景。从这个意义上讲,中国式的协商民主建设无疑是对人类政治文明建设的一大贡献。
《意见》关于我国社会主义“两种民主形式”的论断,为进一步发挥人民政协作为我国实行协商民主重要载体和形式的作用提供了重要的理论依据,同时也为进一步建立和完善中国特色的民主政治制度预留了广阔的理论研究和实践探索的空间,这个意义是十分重要和深远的。
()关于人民政协的两大主题问题
团结和民主是人民政协的两大主题。在中国共产党的领导下实行团结和民主,是人民政协性质的集中体现,是人民政协产生和发展的历史根据,是人民政协继往开来的方向和使命。对人民政协的主题,党的中央领导集体多次做出重要论述。19913月,江泽民同志在“两会”党员负责人会议上的讲话中指出:“人民政协工作涉及范围很广,但主题是两个,这就是团结和民主。这两方面工作做好了,政协工作就做出了成效。”19999月,江泽民同志在庆祝中国人民政治协商会议成立50周年大会上的讲话中又指出:“人民政协五十年不平凡的发展历程,可以归结为两大主题:团结和民主。”20049月,胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立55周年大会上的讲话中指出,人民政协“必须牢牢把握团结和民主两大主题,为实现党和国家的中心任务而不懈努力”。中国共产党十六大报告也指出,要“支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能”。政协十届二次会议新修订的政协章程也明确提出,“团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。”
人民政协把团结和民主作为自己的主题不是偶然的,而是有着深刻的原因。先说团结。团结是各项事业取得胜利的重要保证。人民政协作为中国人民最广泛的爱国统一战线组织,本身就是大团结、大联合的象征。在人民政协这个组织里,各党派团体、各族各界的代表人士汇聚在一起,相互尊重,求同存异,团结合作,共商国是,充分体现了政协组织广泛的代表性和巨大的包容性。坚持把团结作为人民政协的主题,有利于团结一切可以团结的力量,调动一切可以调动的积极因素,集中全国各族人民和全体中华儿女的意志、智慧和力量,为实现国家富强、人民幸福和祖国统一而共同奋斗。再说民主。发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是中国共产党始终为之奋斗的一个重要目标。中国共产党历来以实现和发展人民民主为己任。人民政协从诞生之日起,就是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要内容。人民政协履行职能的过程就是发扬社会主义民主的过程。坚持把民主作为人民政协的主题,有利于使各民主党派的意见和主张在国家政治生活中得到充分表达;有利于吸收各民族、各团体、各阶层、各方面人士参与国事;有利于广开言路、集思广益、尊重多数、照顾少数,促进决策的科学化、民主化;有利于形成融洽和谐、生动活泼的政治局面。
人民政协团结和民主两大主题密不可分。实现紧密团结,发展民主才更有基础;发扬广泛民主,加强团结才更有力量。坚持把团结和民主作为人民政协的主题,有利于团结一切可以团结的力量,调动一切积极因素,努力化消极因素为积极因素,集中全国各族人民和全体中华儿女的意志、智慧和力量,为推进中国特色社会主义事业而共同奋斗。牢牢把握团结和民主两大主题,把这两大主题贯穿于人民政协工作的各方面、贯穿于人民政协事业发展的全过程,人民政协就能不断增强感召力、凝聚力,调动各方面的积极性,更好地履行职能,不断开拓工作新局面。
()关于人民政协履行职能的定性问题
人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。人民政协的这三大主要职能经历了一个逐步明确和发展的过程。政治协商作为人民政协最早确立的一项主要职能,人民政协一诞生,在1949年人民政协《组织法》中就作出明确规定。民主监督职能源自中国共产党与各民主党派之间的互相监督,以及各级政协组织反映人民群众意见、对政府提出建议和批评的实践。1982年全国政协五届五次会议通过的《政协章程》明确规定,人民政协“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商,并通过建议和批评发挥民主监督作用”。参政议政作为人民政协又一项重要职能的提法最早出现于20世纪80年代中期。1994年全国政协八届二次会议修订后的《政协章程》明确规定,人民政协的“主要职能是政治协商和民主监督,组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”,正式把参政议政写入了政协章程,拓宽了政协工作的领域和渠道,为推动政协事业的发展起到了积极作用。2004年全国政协十届二次会议新修订的《政协章程》在总结各级政协实践经验的基础上,对参政议政职能作了新的明确定位,第一次在《政协章程》中对人民政协政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能从基本内容到主要形式完整、准确地规定下来。这次中央《意见》在表述人民政协职能的时候,并没有简单套用政协章程中对政协职能的定义,而是分别对这三项职能的内容、形式等都作了质的规定,用三个部分分别提出了“认真搞好人民政协的政治协商”、“积极推进人民政协的民主监督”和“深入开展人民政协的参政议政”的要求,为人民政协更好地履行职能提供了重要依据。1.人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现,是党和国家实行科学民主决策的重要环节,是党提高执政能力的重要途径。中国共产党是执政党,党的各项决策的正确与否,对党和国家事业发展影响重大,完善决策机制,推进决策的科学化、民主化意义重大。协商于决策之前,并在决策执行过程中加强协商,是政治协商的要旨所在。江泽民同志曾指出,按规定应当交政协协商的问题,一定要在决策之前交政协协商,并在协商中认真听取各方面的意见。这应成为各级党委工作的一项制度长期坚持下去。胡锦涛同志强调,把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则。各级党委要高度重视人民政协的政治协商,统一部署和协调,并认真组织实施。2.人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。中国特色社会主义监督体系是由多种监督形式组成的,主要包括党的监督、人大监督、行政监督、人民政协和民主党派的民主监督、舆论监督、人民群众监督等。这些监督形式从多角度、多层面共同构成了比较完备的社会主义监督体系。政协的民主监督既不同于人大、政府专门机关和司法机关的监督,也不同于社会监督,有着自己特定的含义。政协要依照政协章程开展民主监督,政协的民主监督和我国其他各种监督一样,都具有对权力运行的制约和监督作用。之所以把政协的民主监督定性为政治监督,这是由政协组织的性质决定的。首先,它是与中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的监督;其二,它是参加政协的各党派团体和各族各界人士在共同政治基础上对国家机关及其工作人员提出的意见、建议和批评;其三,它是参加政协的各党派、无党派人士之间政治上的互相监督。只有充分发挥人民政协的政治监督作用,各监督形式又相互配合,社会主义监督体系的整体功能才能得到充分发挥。3.人民政协的参政议政是人民政协履行职能的重要形式,也是党政领导机关经常听取参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的意见和建议,切实做好工作的有效方式。人民政协的参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸。从近年来的实践看,人民政协的参政议政开展得比较活跃,主要是通过提案、视察、调研、反映社情民意等方式进行参政议政。人民政协的参政议政与党政机关日常工作不同。比如,人民政协的专题调研就是要选择具有综合性、全局性、前瞻性的课题开展调查研究,提出意见建议。提出这样的要求,是人民政协围绕中心、服务大局履行职能的需要。政协的调查研究只有在这些重大问题上集中精力,做足文章,才能参政参到点子上,议政议到关键处,提出的意见建议才能与政协组织的地位、作用相称,才能引起党和政府的高度重视,从而为促进决策的科学化、民主化作出贡献。
()关于各民主党派和无党派人士在人民政协中发挥作用的问题
人民政协是中国共产党与各民主党派、无党派人士共同创立的。在我国,除了执政的中国共产党外,还有八个参政的民主党派,各党派和无党派人士是人民政协的重要组成部分。毛泽东同志曾指出,政协不仅是人民团体,而且是各党派的协商机关,是党派性的机关。在人民政协中实行中国共产党领导的多党合作与政治协商,发挥各民主党派、无党派人士的作用,体现在人民政协工作的各个方面。首先,在人民政协履行职能的各个环节中都要切实发挥各民主党派和无党派人士的作用。在人民政协的政治协商中,各民主党派、无党派人士充分运用人民政协的各种协商形式,对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题,对各民主党派参加人民政协工作的共同性事务,政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题,进行讨论协商。在人民政协的民主监督中,各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行监督,同时中国共产党与各民主党派在政协中实行相互监督。在人民政协的参政议政中,参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界代表人士,对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向党和国家机关提出意见和建议。人民政协的重要考察活动及重大外事活动一般都邀请参加政协的民主党派的负责人参加,政协专门委员会也积极开展与参加政协的各党派团体的联合调研。其次,尊重和保障各民主党派和无党派人士在人民政协的民主权利。人民政协支持各民主党派和无党派人士参与国家重大方针政策的讨论协商及其履行职能的各种活动,尊重和保障各民主党派在政协会议上以本党派名义发表意见的权利,尊重和保障各民主党派和无党派人士开展视察、提出提案、举报、反映社情民意以及参与调查和检查活动的权利。
第三,在组织构成上为发挥民主党派、无党派人士作用提供保证。这主要体现在,各民主党派成员和无党派人士在政协委员、常务委员和政协领导成员中占有较大比例;政协各专门委员会有民主党派和无党派人士参加;政协机关中有一定数量的民主党派和无党派人士担任专职领导职务,并真正做到有职、有权、有责。
()关于人民政协的界别建设问题
界别是人民政协组织具体的组成形式。在58年的政协发展历程中,有的界别消失,有的界别新生,有的界别经过调整后延续。比如,1954年,设立了具有特定历史印记的“合作社”界别。1978年,全国政协五届一次会议上,合作社界别被取消。根据体育事业发展增加了体育界别。第六、七届全国政协,增加了中华全国台胞联谊会和港澳同胞界别,反映了台湾和港澳问题被提上了议事日程。第八届政协,将原来的“港澳同胞界”分为“香港同胞界”和“澳门同胞界”。随着改革开放的深入和经济的发展,八届政协增设了经济界。第九届全国政协将“香港同胞界”改为“特邀香港人士界”,“澳门同胞界”改为“特邀澳门人士界”,反映出已经和将要变化的香港和澳门的历史地位。目前,十届全国政协共有34个界别,可以归纳为7种类型:一是党派,包括中共、各民主党派和无党派人士等10个界别。二是团体,包括共青团、工会、妇联等8个界别。三是以行业为基础划分的社会各界,包括文艺、科技、教育等11个界别。四是按民族设立的少数民族界。五是按宗教信仰设立的宗教界。六是按地域设立的香港和澳门两个特邀人士界。七是特别邀请人士界。由界别组成是人民政协组织的显著特色,发挥界别作用是人民政协的一个突出优势。第一,政协界别是保障、扩大社会各界有序政治参与的重要民主渠道。人民政协就是以众多界别为基础汇集起来的重要民主渠道。在政协,一个界别就是一条民主渠道;34个界别汇集在一起,就是一条民主“大通道”。这个“大通道”下联各界,上达中央。保持这个“大通道”的畅通有效,就能够从一个重要方面,把社会上各阶层、各群体、各族各界代表人士愿望的表达、诉求的提出、关系的协调、矛盾的化解,纳入到体制内的、民主与法制的轨道中来,使社会各界人士广泛、积极、有序地参与国事,就能为避免无序的、非常规的“大民主”状态,为保持社会的稳定与和谐提供重要保障。第二,政协界别是党和政府密切联系群众的重要渠道。政协的每个界别、每个界别的政协委员都是党和政府联系群众、团结各界的桥梁和纽带。通过政协的界别渠道,能够把群众中分散的、个别的呼声汇聚成系统的、集中的意见,便于党和政府了解民情、把握民意,协调关系、化解矛盾,理顺情绪、凝聚人心,维护社会的稳定与和谐。第三,政协界别是决策机关广集民智的重要咨询渠道。人民政协人才荟萃,智力密集,汇集了各方面的专家学者和领导干部。通过政协的界别渠道,组织政协委员围绕经济社会发展中的一些综合性、前瞻性、战略性问题深入开展调查研究,能够为领导机关正确决策提供高层次、跨学科、多方面的咨询论证,有效地促进党和国家决策的科学化、民主化。可以说,加强界别建设、突出界别优势、发挥界别作用,已经成为人民政协一项重要的基础性工作。
()关于发挥政协委员履行职能的主体作用问题
政协委员是参加政协的各党派、各团体、各民族、各界别的代表人士,是人民政协履行职能的主体,也是建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明和构建社会主义和谐社会的重要力量。目前,十届全国政协共有2200多名委员,全国各级政协委员有50多万人。充分调动政协委员履行职能的积极性、主动性和创造性,对提高政协履行职能的水平和成效有着关键作用。充分发挥委员的主体作用,首先要求各级政协委员认真遵守政协章程,严格按照政协章程的要求,认真履行职责,密切联系群众,积极参加政协组织的会议和各项活动,努力提高自身政治素质和履行职能的能力水平。其次,充分发挥委员的主体作用,要求各级政协组织要按照政协章程和中央《意见》的规定,尊重和依法保护政协委员的各项民主权利,保证在政协的会议和活动中,政协委员能够畅所欲言,充分发表各种意见。积极为政协委员履行职责创造条件。第三,充分发挥委员的主体作用,也需要有关部门为政协委员发挥作用提供方便,对于政协委员提出的意见要积极负责地研究处理并及时给予答复反馈。也需要政协委员所在单位支持委员参加政协活动,保障其各项待遇不因参加政协活动而受到影响。
()关于坚持中国共产党对人民政协的领导问题
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,坚持中国共产党的领导,是总结近代以来中国历史发展进程得出的必然结论。坚持中国共产党的领导,是人民政协事业始终沿着正确方向前进的根本保证,也是人民政协开展工作必须遵循的一项根本原则。坚持党对人民政协的领导,就需要不断加强和改善党对人民政协的领导。《意见》强调,各级党委要按照总揽全局、协调各方的原则,进一步加强和改善对人民政协的领导,支持人民政协依照章程独立负责、协调一致地开展工作,并提出了七个方面的具体要求。这七项要求,是党中央在全面总结这些年来各级党委领导人民政协工作的实践经验基础上第一次系统地提出来的,有很强的现实针对性和长远指导作用。《意见》中有两句非常引人注目的话,就是各级党委要“善于运用人民政协这一政治组织和民主形式为实现党的总任务、总目标服务”;“各级党委要把是否重视人民政协工作、能否发挥好人民政协的作用作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容”。这些规定,从加强党的执政能力的高度对各级党委提出了重视政协工作、发挥政协作用的明确要求,是检验党委统领各方、驾驭全局的执政能力和水平的一条重要标准。
以上从十个方面介绍了人民政协的基本理论与实践问题,实际上,人民政协理论所包含的内容和对实践的概括远不止这些。比如,人民政协在新世纪新阶段的任务,人民政协工作必须坚持的原则,人民政协与构建社会主义和谐社会的关系,等等。由于时间关系,不一一叙述。
三、深入开展对人民政协理论与实践问题的研究
20062月《意见》颁布之后,全国各地结合当地情况和工作实际,采取多种形式,迅速掀起了一个全国性的学习、贯彻、落实《意见》精神的热潮,从我们了解到的情况看,中央文件贯彻落实总的情况是好的,取得了实实在在的成绩,初步形成了党委重视、政府支持、社会关注政协工作的新氛围,人民政协工作出现了蓬勃发展的良好局面。与此同时,随着人民政协事业的不断发展,需要我们深入研究并作出明确回答的问题也越来越多。这其中,既有需要从理论上进行抽象概括的问题,也有需要从理论上解释说明的问题。2004年,胡锦涛同志在庆祝人民政协成立55周年大会上的讲话中指出,“要大力加强人民政协理论研究工作,为人民政协事业更好地发展提供理论指导”。最近,胡锦涛总书记在一次重要会议上再次强调,要加强人民政协工作重大理论和实践问题的研究,既要深化对人民政协基本理论问题的研究,又要注重对现实问题进行理论思考,从理论和实践的结合上不断丰富和发展人民政协理论,正确回答人民政协工作中面临的新情况新问题,提高认识和把握人民政协工作规律的能力。胡锦涛总书记的重要讲话具有很强的现实针对性。这里,我提出几个当前普遍关注的人民政协理论与实践问题,与大家一起讨论。
比如,如何深化对人民政协基本理论问题的研究。中央《意见》进一步明确了人民政协的三大理论依据,即马列主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论。但需要研究的理论问题仍然很多。先从“三大理论”自身说,就有许多问题要研究:比如马列主义关于“三大理论”的基本原理怎么概括?中国共产党人关于“三大理论”的主要内容和观点怎么概括?人民政协理论与“三大理论”是什么关系?再从人民政协理论本身来说,还有相当多的基本问题没有解决。比如,什么是人民政协理论?人民政协理论的科学定义、基本内涵、理论渊源和主要特点是什么?如果说人民政协理论是一个完整的、相对独立的学科体系,那么它的基本框架、基本内容和主要观点又是什么?对这些问题,现在还没有一个公认的说法。再比如,为什么说人民政协的产生、存在、发展是历史发展的必然?为什么说人民政协还将长期存在?人民政协自身的活动规律是什么?等等。对这些问题,我这几年结合工作实际也作过一些研究和探讨,比如说“人民政协理论”的定义问题,过去没人给它下过,众说不一。我前几年试探着下了个定义,即“人民政协理论是以人民政协为研究对象,是关于人民政协产生、发展及其活动规律的科学。”这个讲法,是从人民政协理论研究对象和研究内容的角度说的。如果按照一般的学科划分标准来看,人民政协理论应当属于科学社会主义范畴,是政治学与社会学的交叉学科,当然更侧重于政治学。这是人民政协理论的学科属性。这个说法妥不妥当,请大家研究指教。总之,我们要建立科学的、符合人民政协事业发展要求的人民政协理论体系,就必须对上述问题进行透彻的研究、做出明确的回答。
比如,如何加强对人民政协履行职能制度化、规范化、程序化的研究。人民政协履行职能的实践近年来有很大的发展。十届全国政协以来,始终把加强人民政协履行职能的制度化、规范化、程序化建设摆在重要位置。政协十届二次会议通过了新修订的政协章程。2004年,全国政协又制定、修订了与新修订政协章程相配套的八项规章制度。与此同时,我们也注意到,在人民政协履行职能方面还有许多问题亟待深入研究,认真解决。
先说政治协商。政治协商是人民政协最重要的职能之一,人民政协从名称上就叫“政治协商会议”,可以讲政治协商是人民政协存在与发展的根基。关于政治协商的内涵,《政协章程》作了较为明确的表述。但对这个问题是不是已经很清楚了呢?我看并非如此。比如,协商的主体如何界定?是中共与民主党派在政协进行协商,还是国家机构与全国政协之间的协商?抑或是政协委员与党和国家领导人之间的协商?再比如,如果把在政协协商视为决策前的必经程序,那么各个协商主体应如何对待协商过程中产生的意见和建议?这些意见和建议应具有何种效力?还比如,有的同志提出政治协商的内容,顾名思义应当指政治方面,经济问题特别是像一些重大经济建设项目要不要协商?其实,政治协商的范围和领域是随着形势的变化不断拓展的,如何进一步规范?等等。这些问题在这次颁发的中央文件中预留了更大的空间,可供我们继续探讨。
再说民主监督。人民政协的民主监督是我国监督体系中的一个重要组成部分。但民主监督历来被视为政协履行职能中比较薄弱的一个环节。之所以薄弱,很重要的一个原因就是过去对人民政协民主监督的理论和实践研究不够,尤其对政协民主监督的性质、地位、特点、优势、内容、对象、方式以及民主监督的效力问题一直不太明确,认识也不尽一致。与此同时,政协的民主监督也缺乏必要的反馈机制。应该说,这次中央《意见》对人民政协的民主监督的性质、内容、形式以及监督与被监督者的关系等方面作了明确规定,解决了多年来理论上和实际工作中含糊不清的许多问题。现在的任务是,一方面,要按照《意见》规定狠抓落实,抓出成效,真正发挥政协监督作为政治监督的作用;另一方面,要继续研究政协监督工作中长期困扰我们的理论和实际问题,特别是如民主监督的效力、反馈等问题。
再说参政议政。这方面需要研究的问题也不少。比如,参政议政是八届全国政协的一大创新,是政治协商、民主监督的拓展和深化,但三者如何划清职能范围、如何进一步规范?又比如从参政议政的方式上看,主要是通过提案、视察、调研、反映社情民意等渠道,以调研为例,人民政协的调研工作与党委、政府及其研究部门有什么不同?政协应当侧重在什么地方?在选题、调研途径、成果运用上如何体现和利用自己的特点?再比如,政协的对外交往工作,这也是政协参政议政的一个重要方面。政协外事明显同政府外交、人大外交不同。政协亦官亦民,非官非民,它的民间色彩非常浓厚,在对外交往中很能发挥作用,政协的外事工作如何进一步拓展等等,需要从理论上深入研究,从实践中加以总结。
还比如,如何进一步发挥民主党派和界别在人民政协中的作用。先说党派。各民主党派是人民政协这个大家庭中的重要成员。没有各民主党派的参加,人民政协也就没有产生与存在的可能。在政协委员中民主党派成员占有较大比例。可以说人民政协是名副其实的“民主党派之家”、“党外人士之家”。现在,民主党派参加政协的全体会议、常委会议等重要会议已形成制度,可以在政协的各种会议上充分发表意见和主张。在发挥民主党派作用方面,长期以来存在的一个突出问题是,在政协的全体会议、常委会议闭会期间,民主党派参加政协的活动还比较少,民主党派与政协专委会之间还没有建立经常性联系,民主党派在政协开展经常性工作的机会不多,发挥作用的潜力还很大。因此,非常有必要按照中央的要求,认真研究如何充分发挥民主党派在人民政协开展经常性工作的运行机制,为支持民主党派、无党派人士参与国家重大方针政策的讨论协商及其履行职责创造更好的环境。
再说界别。人民政协就是以众多界别为基础汇集起来的重要民主渠道。如何把界别在人民政协的作用最充分地、最大限度地发挥好,现在需要认真研究解决的至少有两个方面的问题。第一个问题是政协的界别优势还没有得到充分发挥,在一定程度上存在着“界别意识不强”的现象。政协的各种参政议政活动,以界别为单位组织的较少,经常性工作机构是各专门委员会,不同界别的委员被编入同一专门委员会,同一界别的委员被编入不同专门委员会的情况经常出现,难以体现界别的特点和优势。界别的组织程度还不高,界别的委员尽管是以界别身份推荐的,但无法向本界别负责,也无法接受本界别的管理,往往单兵作战。为界别在政协发挥作用提供的平台和形式还不够完善,在政协工作中存在重视党派和团体界别作用的发挥,而针对其他界别特点搭建平台,提供条件不够,强调发挥委员主体作用,而对委员如何反映具有界别特色的意见、建议重视不够。除了政协的重要会议以界别为单位开展活动以外,很多同一界别的委员基本上“一年开一次会、一年见一次面”,日常交流研讨的机会很少。有的界别委员主动与本界别的群众密切联系不够,情况了解不多,不能及时地反映本界别群众的意愿与诉求。因此,很有必要研究如何充分调动各界别代表人士的积极性,建立各界别开展经常性活动的工作机制。第二个问题是如何适应我国经济社会发展变化和爱国统一战线发展变化的需要,合理设置政协界别。改革开放以来,我国经济和社会结构发生了深刻变化,社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化,产生了许多新的社会阶层,统一战线也发展成为包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛联盟。作为最广泛的爱国统一战线组织,人民政协的界别设置应该适时反映我国经济社会结构和统一战线内部结构的变化,包容社会各界人士。从扩大人民政协的团结面,增强包容性的要求出发,十分有必要研究并合理设置界别。在今年政协十届五次全体会议上,贾庆林主席在常委会工作报告中指出,要“加强界别工作,适应改革开放和经济社会发展的实际情况,研究并合理设置界别,逐步建立健全有利于发挥界别作用的工作机制。”在合理设置界别、充分发挥界别作用方面,我们还有很多工作要做。
再比如,如何深化对创新政协工作方式方法问题的研究。人民政协正确有效的活动方式和工作方法,是把握人民政协活动规律的一个重要方面。毛主席说过一段很著名的话,“我们的任务是过河,但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题,过河就是一句空话。不解决方法问题,任务也只是瞎说一顿。”从这个意义上说,人民政协的活动方式和工作方法问题,绝不是一个小问题、具体问题,而是足以体现人民政协性质、任务、功能和能否充分发挥作用的重大问题。
与其他社会组织相比,政协组织构成有自己的特点,开展工作有自己特殊的要求。这决定了正确有效的工作方式和方法对于履行政协职能的效果具有特殊重要意义。无论是做加强团结的工作,还是做发扬民主的工作,都必须讲究方式方法,否则就会事与愿违。十届以来,全国政协十分重视工作方式方法的创新。比如,积极探索和改进政协调研的方式,专题调研工作呈现出新的特点,提出的很多意见建议,受到中共中央和国务院的高度重视,在相关决策中被采纳。比如,坚持以创新的精神,积极改进提案工作和委员视察工作,明确工作定位,采取多种措施,提高提案质量,加大提案督办力度,等等。现在,随着经济发展和社会进步,人民政协所处的环境发生许多新变化,面临的形势和任务也在不断变化,这就要求不断创新工作方式方法。同时,有些工作方式和工作方法是在一定历史时期形成的,也要求随着环境的变化适时做出调整。像如何把政协的会议开好,如何完善反映社情民意的机制,如何拓展和优化政协工作的领域,如何改进人民政协界别活动的方式方法,如何进一步改进和加强政协提案及委员视察工作,等等,这些问题,都是正确把握人民政协活动规律应当研究的重要内容。
上面列举的几个方面问题,仅仅是需要深入研究问题的一部分,还有一些重大问题,比如怎样充分发挥人民政协在我国社会主义民主政治建设、发展社会主义政治文明、深化社会主义政治体制改革中的重要作用,如何完善人民政协的法律地位,等等,这些都是涉及人民政协长远发展和当前实际工作经常碰到的一些重大问题。解决这些问题,首先要求广大政协工作者要坚持解放思想、实事求是的思想路线,以与时俱进、开拓创新的精神积极探索,勇于实践,作出不懈的努力。与此同时,我们也非常希望能够获得相关学科、部门和研究机构的力量支持和参与,使人民政协的理论与实践研究向着更加开放、更加普及、更加专业、更加科学的方向前进。今天在座的各位都是从事社会科学教学科研的业务骨干,在自己所在领域有很深的学术造诣。希望大家继续关心人民政协事业,关心人民政协理论研究,发挥自己专业所长,结合自身工作实际,尽可能多参与一些人民政协理论和实践问题的研究。我也相信,只要我们切实按照中央的要求,经过整个政协系统和一切社会力量的不懈努力,人民政协理论和实践研究一定会取得新的更大成绩!
(作者:全国政协常委、中国人民政协理论研究会常务副会长)