我国自2016年1月1日起实施“全面两孩”生育政策，生育率在经历一段时期的回升后，现在又回落到基本由经济社会发展程度所决定的水平，生育政策的变动影响日趋微弱。专家预测，“十四五”时期，我国年度生育水平将有较大波动，可能出现极低的时期生育水平。

在生育政策调整、放宽生育限制的情况下，我国的生育支持政策体系应如何调整和完善，才能解决生育意愿低迷问题，保障“生得出、生得起、生得好、养得好”？今年9月，全国政协人口资源环境委员会组织“完善生育支持政策的配套措施”专题调研组，赴浙江、上海、四川等地，走访托育服务机构、妇幼保健院、医院、妇女儿童活动中心、家庭服务公司等多层次多类型提供生育相关服务的场所10余家，组织省市级相关部门座谈会3场，对各地生育支持政策及其配套政策的实施情况、面临的问题和挑战进行深入了解。

委员们表示，生育水平下降同时受到经济、社会、文化和制度等多方面的影响，将鼓励按政策生育落到实处、保障育龄人群生足生好，必须从各个方面着力。完善生育支持政策宜早不宜晚，着力点不仅仅在于激发生育意愿、增加人口数量，而且要以提高人口素质为前提，解决好群众关心的怎样科学养和育的问题，其难度绝不亚于对生育数量和间隔的控制工作。完善生育支持政策体系，促进人口均衡发展，减少人口快速下降带来的负面影响，事关中华民族的伟大复兴和永续发展。

规范与多元的托育服务是最大需求

近年来，随着家庭结构越来越小型化，女性普遍进入劳动力市场、过去以母亲和女性为主的照护受到挑战，传统家庭功能、邻里社区关系的不断弱化，以及祖辈追求更加美好的晚年生活、带孩子意愿不断下降等情况变化，使家庭婴幼儿照料负担日益加重。上海市妇联所作的调研显示，高达86.5%的家庭把“没人照管”列为生育二孩的最大困难，而已生育一孩但不打算生育二孩的妇女中，有60.7%的人是因为孩子无人照料。社会对婴幼儿照护服务的需求日益旺盛，0～3岁婴幼儿入托的紧迫性愈加明显。

国务院出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》以来，托育服务标准规范体系逐步完善，优惠支持措施逐步细化落实。委员们在调研中发现，各地积极探索落实，托育服务开局良好，并已初步探索出适合地情的工作经验和服务模式。上海市充分利用学前教育资源推进“托幼一体化”服务模式，浙江省深度利用社区资源探索建立“微型社区普惠托育”服务模式，四川省提出开展“1（示范性照护机构）+N（社区照护设施）”的婴幼儿照护服务，有效缓解了家庭育儿的照料负担。四川绵阳一位在托育机构门口接孩子的母亲表示，“家门口的托育小机构解决了大问题，一个月3800元，比请保姆便宜”。

然而，在婴幼儿照护服务百花齐放的形势下，相关配套政策仍然有待进一步落实。

比如，支持社会力量发展普惠托育服务专项行动的补贴资金仍然落实不到位。绵阳一托幼机构负责人反映，相关部门为保证补贴资金可追溯、可监管、可评估，专项补贴主要向大中型企业开办的托育机构发放，小微企业开办的托育机构难以进入补贴名单。“但这类企业数量更多，更需要更多支持。”成都某托育中心的负责人直言，目前，很多地区针对普惠性托育机构的补贴仍然以一次性建设补贴为主，并且仅对新建机构进行补贴，现有托育机构和托位不能享受补贴。与公办机构针对入园婴幼儿的生均补贴相比，民办机构的补贴支持力度仍然不足。“一次性建设补贴难以解决托育机构的可持续发展问题。”

还有托育行业标准和管理的规范化问题。目前，托育机构管理主要采取备案制，服务机构命名缺乏统一规则、服务人员培训缺乏统一标准、服务流程和内容缺乏统一要求，导致托育服务市场鱼龙混杂、服务水平参差不齐。

“应推进托育机构服务规范化，建立健全婴幼儿照护服务法规政策和标准规范体系，完善行业准入、管理运营、从业人员资质、质量评估、安全监管等方面的标准和规范，以便规范婴幼儿照护服务发展和基层操作执行。”全国政协常委、火箭军原副司令员陆福恩表示。

针对目前部分地区学前教育资源总量不足、普惠不够等问题，全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任贺丹建议探索推动有条件的幼儿园开设托班，将2~3岁婴幼儿托儿服务纳入以公立机构为主的普惠型幼教体系，有条件的地区将学前教育纳入义务教育。

全国政协委员、驻墨西哥原大使邱小琪认为，应明确国家在公共托幼服务中的主体责任，扭转市场化的倾向。“托育机构发展不能只依赖市场，否则政府的调控作用就会失灵，公益普惠的方向无从落实。实践证明，我国市场经济体制改革时期大量撤并单位举办的托幼机构的做法导致了入园难、入园贵问题，影响了人民群众获得感。应鼓励支持企事业单位为职工子女举办托幼机构，解决职工后顾之忧。”邱小琪表示。

将生育支持融入所有经济社会政策

在调研组与上海市相关部门召开的座谈会上，上海社科院城市与人口发展研究所副所长、研究员周海旺提到了孩子与房子的关联问题。

“根据我们的调研，有两孩的家庭，平均的住房面积比一胎家庭要高，但现在我们的住房政策根本不考虑二孩的需要。你因为生了第二个孩子想换一个大一点的房子，好，不是首套住房，首付要付70%，贷款利率要高1.1倍，如果超过了140平方米，就属于非普通住房，契税要3%，是普通住房的两倍。请问，这是鼓励大家生育呢还是不鼓励？政策不形成合力，效果会大打折扣。”

周海旺说出了委员们的心里话。

“积极应对高龄少子化是全社会的责任，不是一个或者几个部门的工作，而是一项带有全局性、综合性、系统性的任务。应当把积极应对高龄少子化战略上升为基本国策，制定实施积极应对高龄少子化战略，全面做好思想准备、政策准备、制度准备、组织准备和物质准备。将顶层设计和制度建设作为应对高龄少子化的基本保障，提高生育支持政策体系的统一性和协调性。”全国政协人口资源环境委员会副主任，中国计划生育协会党组书记、常务副会长王培安表示。

全国政协委员，中国铁路工程集团有限公司原党委书记、董事长李长进也认为，应对低生育率是一个复杂的系统工程，不仅需要及时出台增强家庭育儿能力的政策措施，更需要从税收、就业、住房、文化、服务设施等方面综合施策，构建生育支持的政策体系和家庭友好的制度环境。

全国政协委员、中国医学科学院医学信息研究所所长池慧建议加大税收优惠和津补贴力度，推进制定以家庭为单位的补贴政策和税收优惠政策，研究将0~3岁托育费用纳入个人所得税抵扣范围，以减轻家庭育儿经济压力。全国政协委员、中国集团公司促进会副秘书长严慧英提出优化产假、育儿假制度，推行女性就业保障和性别平等制度，适当增加配偶护理假、家庭养育假等育儿假期，激励男性参与子女照料，鼓励家庭育儿的代际支持，创造家庭共同承担养育责任的良好氛围。

生育保险也是委员们关注的重点。委员们认为，生育保险同医疗保险合并实施后，在一定程度上扩大了覆盖面，但覆盖范围主要是职工就业群体，对城乡居民生育期间的保障作用仍然有限。应创新构建居民生育保障制度，探索建立由财政支持、资金来源多元化的社会福利性质的城乡居民生育津贴、育儿假薪酬、育儿补贴制度，创造有利于人口均衡发展的制度环境。

关注生殖健康保护民族生育力

近年来，我国在妇幼健康领域加大投入，取得良好效果。2019年，全国孕产妇死亡率下降到17.8/10万，婴儿死亡率下降到5.6‰，优于世界中高收入国家平均水平，被世界卫生组织评为“妇幼健康高绩效国家”。成都市和上海市的水平又优于全国平均水平，成都市2019年孕产妇死亡率为6.91/10万，婴儿死亡率为2.39‰；上海市2019年孕产妇死亡率为3.51/10万，婴儿死亡率为3.06‰，基本保持在世界发达国家的领先水平。

然而，在妇幼健康保障水平不断提升的同时，生殖健康问题开始逐渐凸显。

伴随着婚育年龄的推迟，35岁以上高龄产妇的比例有所上升。上海市松江区2016-2020年高龄产妇的比例从9.91%上升至12.01%。而受到经济、社会、资源环境等因素的影响，出生缺陷率有所上升，上海市松江区2016-2020年住院分娩出生缺陷的比例从8.37%上升至10.04%。由于免费婚检的项目内容相对较少，婚前医学检查率不高成为各地共性问题，上海市新婚人群参加婚检率基本在60%-80%之间上下波动。

不孕不育人群不断增加的现实也令人担忧。上海市第一人民医院的医生反映，近年来不孕不育症患者的就医数量明显增加，不孕症检查、促排卵、人工授精、体外受精、胚胎移植等一系列辅助生殖技术的需求也在上升。而与此同时，未婚人群人工流产和重复人工流产的数量和比例却居高不下。绵阳市妇幼保健院医生反映，近年来未婚人流比例基本在30%以上，其中重复人工流产的比例较高，对女性未来的生育能力将产生较大的负面影响。

对此，全国政协委员、首都儿科研究所新生儿内科副主任米荣认为，应建立覆盖全周期全过程的生殖健康保障体系，从保护民族生育力的角度形成明确的制度和流程安排。整合青少年生殖健康、避孕服务、婚前检查、孕前保健、孕期保健、住院分娩、产后保健、儿童保健等内容，提供系统、规范的优生优育全程服务，打造“一条龙”服务链，提高出生人口质量。

“同时，还应积极推进生育医疗费用支付方式改革，将辅助生殖和不孕不育治疗等相关医疗费用纳入报销范围，根据经济发展水平及参保群众的费用负担情况稳步提高生育保险待遇保障水平。”全国政协人口资源环境委员会副主任、江西省政协原主席黄跃金表示。

“可以充分利用国家重视发挥群团组织作用和调动群团组织积极性的有利时机，借助群团和社会组织网络力量，加强生殖健康知识、免费避孕药具政策宣传倡导，突出生殖健康服务价值，鼓励避孕服务利用，科学避孕。着力加强流动人口、青少年等人群的生殖健康服务。”贺丹建议。

不但要有诗和远方还要有家庭和孩子

当前，作为生育主力的“70后”“80后”育龄妇女，逐步退出生育旺盛期，“90后”成为生育主力。但“90后”人群的生育观念与“70后”“80后”有很大差别，甚至发生了根本改变。一方面，“90后”以独生子女居多，更加注重自身生活质量的提高、更加注重个人发展；另一方面，他们对子女期望普遍较高，希望子女成龙成凤，在当前高育儿成本的背景下，延迟婚育、不婚不育现象普遍。据有关数据显示，“90后”的理想初婚年龄达到29.9岁，比“80后”提高近2岁；理想子女数为1.85，平均打算生育子女数为1.66，明显低于“60后”、“70后”、“80后”。

更令人担忧的是，“十四五”期间，我国20~34岁生育旺盛期妇女将年均减少约620万，成为出生人口规模下降的主因。而近年来，育龄妇女规模持续减少已初见端倪：2015-2019年，成都市生育旺盛期妇女从97.1万下降至82.37万，减少10多万人；绵阳市育龄妇女人数从136.5万下降至125.6万，减少近11万人。

“面对这种情况，更需要综合施策，构建生育支持的政策体系和家庭的制度环境。”全国政协委员，四川省地矿局局长、党委书记王建明表示，应加强宣传倡导，在全社会形成适龄婚育的共识，巩固生育友好的社会文化基础。加强对青少年婚恋观念的引导，搭建社交平台提供婚恋机会及咨询等婚姻辅导，帮助适龄青年进入婚姻，让他们知道，生活不但要有诗和远方，还要有家庭和孩子。

“还应营造家庭友好的社会支持环境。在政策制定和资源分配过程中纳入生育视角，突出家庭友好的社会政策属性。增强对家庭类型和非婚生育的包容度，关爱特殊困难家庭、留守家庭和单亲家庭，提升家庭的福祉和发展能力。”全国政协委员、四川省民政厅厅长益西达瓦表示。

“在这一基础上，建议政策导向向生育自主回归，让计划生育从聚焦人口控制转向科学计划服务。”严慧英说。