春种、夏忙、秋收、冬藏。自古以来，农业即为人类社会的衣食之源，生存之本。

21世纪的今天，农业在当代的地位依然如此。

十九大报告首次提出乡村振兴战略，其中最重要的任务之一，就是完善农业支持保护政策。多年来，党和国家始终将“三农”工作摆在十分重要的位置，出台了一系列支农惠农的政策。然而随着条件和形势的发展变化，这些在不同时期不同背景下出台的政策是不是仍符合地方实际，是不是还能迎合发展需要，成为当前农业供给侧结构性改革中需要认真考量的问题。

带着思考，11日至16日，全国政协农业和农村委员会“完善农业支持保护政策，推动农村产业转型升级”专题调研组，来到我国两个重要的农业大省黑龙江和吉林，实地走入田间地头、企业车间、园区林场，深入了解当地农业支持保护政策实施情况和农村产业发展情况。通过了解实情、探讨问题和增进共识，委员们认为，完善农业支持保护政策是党的十九大提出的乡村振兴战略的重要内容，农业支持保护政策，极端重要又非常复杂，改革与完善的思路，既要从当前条件出发，又要考虑长远，既要继续加大对农业的支持保护力度，坚持农业农村优先发展，建立健全农业投入稳定增长机制，又要优化支出结构，以绿色发展为导向，聚焦农业可持续发展，不断提高农业支持保护政策的精准性、指向性和实效性。

■政府的归政府，市场的归市场

这里位于中国的东北部，是世界三大黑土带之一，地力肥沃、光照充足。

9月中旬，正是庄稼成熟的季节。汽车行驶在黑龙江和吉林的黑土地上，极目望去，连片的金色稻田，浩浩荡荡。

稻花香里，又将是一个丰年。

“这些年国家对农业的支持保护力度很大，农民得到不少实惠。黑龙江农民收入中10%左右直接来自国家补贴，各种补贴政策一定程度上激发了农民种粮积极性，对稳定粮食生产起到重要作用。”全国政协农业和农村委员会副主任、黑龙江省政协原主席杜宇新看着车窗外的丰收景象，认为这些变化与国家一贯的支持保护政策分不开。

作为全国粮食生产大省，黑龙江的粮食生产在全国占有重要战略地位。截至2017年，黑龙江粮食生产实现“十四连丰”，连续7年位居全国首位，连续5年保持1200亿斤以上。

事物总有两面，从另外一面，杜宇新想说的还有一些忧虑：“丰收当然是好事，但当前实行的粮食最低收购价政策，其实与市场是相背离的，最低收购价成为价格‘天花板’，国内外粮食价格倒挂，国内加工企业宁可增加进口，而国内粮食则基本都进了中储粮的仓库成为库存。”

对农业的支持和保护政策中，“粮食补贴”是重要部分。

我国的最低收购价格政策，始于2004年，原本目的是保障生产，给农民提供一个托底的价格保护。事实上，政策实施刚开始的几年，最低收购价格低于市场价格，的确起到了一定的托底作用。然而最近几年，最低保护价开始连年提高，逐步从最初的托底价格，成了天花板价格，且远高于国际市场价格，使得粮食产量、进口和库存都在增加。

深入黑龙江和吉林两省实地调研，这是地方普遍反映的问题。调研开始前，国家发改委农村经济司副巡视员许正斌在调研情况介绍会上，也提前为调研组针对这一情况做了重点分析。

在许正斌看来，这个问题的根源在于阶段性政策长期化，辅助性政策主导化。“就像最低收购价，最初是为了解决农民卖粮难问题启动的，现在变成了一种促进农民增收的常规手段。粮食价格本来由市场供求关系决定，卖粮难时出台托底政策，储备也是放到库中待到市场上粮食不足时再出库，现在都变成一种主导性政策，势必会扰乱市场规律。”

在调研中，无论与省里有关部门的座谈，还是在与农业加工企业、新型经营主体的交流，都能不断得到对这一问题的“印证”。调研组组长，全国政协农业和农村委员会主任罗志军认为解决这一问题，要明确划分政府责任和市场作用，坚持市场化改革趋向与保护农民利益并重，发挥市场配置资源的决定性作用，要坚定不移地推进价补分离，改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度，进一步提高农业补贴政策的精准性和精细化。

其实，近年来，国家也逐步在某些农产品价格中探索市场化道路。2016年，国家首先对库存压力较大的东北四省区玉米收储制度进行改革，取消玉米临时收储价格，玉米价格市场形成机制基本建立。

按说玉米价格市场化后，两年来充分释放多元主体活力，保障了玉米的优质优价，是好事。然而调研组来到吉林省的当口，副省长李悦正为一个新问题“犯愁”。

“因为调结构，我们必须扩大大豆的种植面积。但目前玉米大豆生产者补贴都是在下降，吉林省非常受影响。”李悦解释道，因为吉林的玉米产量非常大，过去玉米和大豆的补贴是分开进行的，现在大豆玉米联动，玉米涨价后减少了补贴，大豆补贴也跟着减少，但还要增加种植面积，“现在大豆卖出去的价格与成本相比，还少1块钱，完全是亏本的。”

既要坚持玉米“价补分离”的改革成果，又要激发农民种植大豆的积极性，吉林省政协主席江泽林建议，可以考虑在补贴政策上取消玉米大豆的联动，对玉米和大豆生产者补贴单独立项，现在玉米市场化成果显著，要进一步把我国自己的大豆产业培育起来，在增加大豆产量上下功夫。

价格和补贴，对农业的支持保护反映得最为直接。但如何使用，需要因地制宜。

“现在我们更多的还是在谈增收，在统一最低收购价的背景下，农民势必只注重数量而忽视质量。”全国政协农业和农村委员会副主任、陕西省政协原主席马中平多次使用了“优质优价”四个字，他说，应该在长期政策和短期政策上有所区分，注重引导绿色高效农业，让高品质的农产品卖出好价钱，这样才能引导农民去提质增效。

补贴政策和价格机制，使得藏粮于库能平抑短期丰歉。但唯有藏粮于地、藏粮于技，注重“生产能力”建设方能确保长远。

■筑牢农业发展的“根基”

两个月前，我国首部黑土地保护地方性法规《吉林省黑土地保护条例》历经三年调研、起草、审议和修改完善，由吉林省第十三届人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过，于2018年7月1日起正式施行。

“捏把黑土冒油花，插根筷子能发芽。”这是世代生活在黑土地上的百姓口中流传的一句顺口溜。但近年来，受自然和人为因素影响，特别是农业过度开发、化肥农药污染等因素，导致东北黑土层退化严重。

中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所研究员王静委员，是地地道道的哈尔滨人，最令她骄傲也最让他揪心的都是这片黑土。

“黑土地是大自然赋予人类的得天独厚的宝藏，是经过千百年积累形成的宝贵资源，黑土地的保护与开发不仅关乎粮食生产安全，对整体农业生态环境都非常重要。”王静说，原来黑土层有50厘米，现在只有不到30厘米了，按照这个速度剩下的黑土层几十年就流失殆尽，只剩下黄土层，到时想从黄土层里种出好庄稼几乎是不可能的。

保护黑土地，就是保存好中国粮仓的生产“实力”。

“针对黑土地的保护已经在全社会形成共识，关键在于怎么做？我们对黑土层流失或保护情况的监测体系非常薄弱，黑土层的流失受什么影响，各种改善方案是不是有效，能起到多大效果，都缺乏基础数据的支撑。”全国政协农业和农村委员会副主任、原农业部副部长陈晓华也“急”地方之所“急”。他建议，要完善基础数据监测体系，对已经取得成效的黑土地保护经验及时进行总结和推广。

此外，保护需要资金，但根据两省有关部门的介绍，与黑土地保护有关的模式与资金渠道有好几个，呈碎片化无法发挥资金合力。“国家对农业的支持保护，围绕涉农资金整合确实有一些探索但力度还不够。黑土地保护涉及质量和数量两方面，建议先从黑土地保护这样的大类开始，把几个项目串成一个大项，统筹涉农资金，把支配使用的权利放到省市县，根据实际情况使用，相关部门设立目标、明确责任、加强监管，让整合资金发挥出综合效益。”杜宇新说。

吉林省用占全国4%的耕地为国家提供了10%的商品粮。在保护与开发中，提高土地生产效率至关重要，高标准农田建设是应有之意。

“目前吉林省累计建设高标准农田3200万亩，按照全面实现农业现代化高标准农田比重达到60%的目标要求，还有3000多万亩没有建成，历史欠账较多，资金缺口较大，只能围绕田林路电水等综合配套有选择地进行建设。”吉林省农业委员会副主任夏季在调研组面前，毫不掩窘迫之情。

陈晓华在这几年的调研中，走过不少农业大省，建设任务重而资金缺口大是一个普遍性问题。“现在看来都等着靠财政支持也不行，国家在乡村振兴中固然需要有一个加大投入和整合资金的顶层考虑，但地方也要想办法先行先试。”陈晓华认为，对农业的投入本来是政府和社会资本以及金融支持共同发力，现在还是政府投入尤其是中央投入为主，要进一步拓宽融资渠道，根据地方实践创新资金来源，用金融和社会资本去撬动更多资金汇入农业发展。

在调研中，各地其实在金融创新方面既有需求也有探索，其中对“农业保险”领域更是颇有积极性。“对于大部分靠‘天’吃饭的农户而言，其实非常需要保险，但目前农户对现有的农业保险参保积极性并不高。”黑龙江省农委相关负责人举了个例子，比如现在的奶牛保险，一头牛只保几千块钱，但是养牛成本就有两万元，这样的保险农民就觉得“不解渴”，没有参保积极性，希望有关部门能进一步加大农业保险的范围和力度。

实施乡村振兴战略，重点和难点都在农业大省。多年来，粮食主产区和销区“利益倒挂”，产粮越多、包袱越重，山西省政协原主席薛延忠委员建议，对东北粮食生产基地给予一些特殊的优惠政策，尤其对那些“饭碗端在自己手里”起到决定性作用的农业基地，在引进项目和设立试点上要有差异化支持政策。

■用绿色可持续发展思路

实现农业产业转型升级

对于农业发展来讲，良田、良种、良法三者相得益彰，是最理想的状态。

当前，我国正处于由传统农业向现代农业的转变时期，更需用新的绿色可持续发展理念去引导农村产业的转型升级。

吉林省田丰机械种植专业合作联合社理事长陈卓虽然讲不太清楚什么叫“转型升级”，但他所在的专业合作联合社为农民们打造的“粮食银行”，则着实改变了很多农户的生产生活。

“过去我们规模化种植需要土地流转，但并不是所有的农户都愿意流转自己的土地。”陈卓回忆，那是2009年，合作社尝试采用“土地托管”的经营模式，对农户土地进行统一耕种和收储，并由农户随时按市场价出售支取粮款，这就是“粮食银行”的雏形。截至目前，合作社在周边3个乡镇托管土地1.3万亩，还在内蒙古托管土地2000多亩，实现土地规模经营的跨省作业。

“粮食银行”为什么这么受欢迎？陈卓从入社农户的反馈中体会到，这种农机合作社+农户+龙头企业的大田土地托管经营模式，在不改变土地经营权的基础上，通过统一作业管理，农户自己锹镐不动，还一样拿钱，等于给土地找了一个免费“管家”。“最重要的是，合作社的规模化经营和科学种植让农户的土地产量更高，除了土地产出收入，当了‘甩手掌柜’的农户们从土地上解放出来，外出打工还能再挣一份钱，增收效果明显。”

徐海斌委员总是笑称自己当农民的时间最长，他年轻时通过考大学走出农村，深知当农民多不容易。陈卓的合作社让徐海斌羡慕不已，认为这是农业可持续发展和促进农民增收的好途径，值得总结经验推广出去。

在陈晓华的“点评”中，这就是所谓的农业社会化服务趋势——国家应该细化政策措施，重点引导龙头企业以多种形式与农户、家庭农场、农民合作社等建立紧密利益联结机制，让农民特别是小农户分享加工、销售乃至农业科技上的增值收益，把小农户引入现代农业发展的轨道。“在此过程中需要注意的是，服务要有标准，服务收费也要有标准，对标准的制定和监管也要同时跟上来。”

近年来，按照习近平总书记对黑龙江省的两次重要讲话精神，以“粮头食尾”“农头工尾”为抓手，黑龙江全省落实高质量发展要求，大力发展食品和农副产品精深加工，吉林省也主动适应农业供给侧结构性改革的新形势，积极推进种植结构调整，在大力发展优质高效农业上迈出一大步。

尽管如此，委员们在调研中还是发现，现在我国农作物育种的水平不高，大型机械化主要依赖进口。委员们提出，一定要在农业科技方面加大对种业工程的培育和研究力度，加强农业尤其是林业装备制造业国产化研发。同时，进一步加大对农业科技的政策性引导，增加农产品附加值，让我国的农产品在更大程度上实现由量大到质优的转变。

“黑龙江和吉林的很多粮食作物本身品质都不错，但是除了一个‘北大荒’，缺乏更多的全国老百姓都叫得响的品牌。”中国林科院首席专家杨忠岐委员了解到仅建三江的农产品品牌就有70多种，大部分连本地老百姓都不知道，杨忠岐认为要保证优质优价，还要整合优势资源，推动农产品市场营销，做好农产品质量追溯体系，打好品牌战略，让东北农产品真正成为“品质保障”的代名词。

6天两省的调研，委员们深切感受到改革开放以来，特别是党的十八大以来，中央着眼于农业主要矛盾发展变化，对农业支持保护政策作出一系列重大创新，提高了政策激励效应，增强了农业农村发展活力。但随着形势和条件的发展变化，农业支持保护政策的完善既要给市场留足空间，更要着眼长远，加强粮食生产能力建设，落实好“藏粮于地、藏粮于技”的理念，这才是根本出路。