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从茫茫沙海到莽莽草原
——民进中央“科尔沁沙地综合治理”调研综述

2018-02-23来源:人民政协报 A- A+

当前,荒漠化扩展已经成为全球面临的严峻挑战。中国作为世界上荒漠化面积最大的国家之一,27%的国土面临荒漠化,4亿多人口深受沙害之苦。进入21世纪以来,尽管我国荒漠化和沙化土地面积持续减少,但荒漠化和沙化状况依然严重,防治形势依然严峻。

“我国现有沙化土地172.12万平方公里,占国土面积的17.93%,全国近1/3的县有沙化土地分布。沙区面积大,治理任务艰巨;沙区生态脆弱,保护与巩固任务繁重;沙区农业用水和生态用水矛盾凸显,导致土地沙化的人为因素依然存在。”全国政协副秘书长、民进中央副主席朱永新告诉记者,沙区多为贫困地区,我国现有830个贫困县中,290个位于沙区,约占35%。“因此,土地沙化既是生态问题,也是民生问题,必须加以重视。”

2017年10月13日至15日,朱永新率领由民进中央人口资源环境委员会专家及会外专家组成的民进中央调研组,赴内蒙古自治区赤峰市就科尔沁沙地综合治理开展专题调研。先后考察了敖汉旗黄羊洼退化林分改造项目、翁牛特旗黑鱼泡子治沙基地、响浩线防沙治沙工程、都拉线防沙治沙工程、乌兰敖都生态站、图哈线防沙治沙工程,并召开“科尔沁沙地综合治理”研讨会,为破解沙区生态发展和解决农民生活贫困问题献计出力。

“造弓箭者”的前世与今生

科尔沁沙地位于我国东北西部,横跨内蒙古、辽宁、吉林三省区,是一条东西长达400多公里的大沙带,也是东北平原向内蒙古高原的过渡地带,总面积7950万亩,是我国最大、人口密度最高的沙地。科尔沁沙地大部分在内蒙古境内,面积达5424万亩,分布在兴安盟、通辽市和赤峰市。根据历史资料记载,科尔沁曾是成吉思汗之弟哈斯尔的领地,蒙古语中,科尔沁的意思是“造弓箭者”。在1782年以前,科尔沁沙地为榆树和蒙古栎稀树分布的草原景观,但清朝以来,由于自然条件、气候因素和土壤因素的影响,更由于受到人类不合理的经济活动的干扰如滥垦滥伐、过度放牧和开荒,它的草原景观已逐渐成为农田、草场与流沙、半固定和固定沙丘镶嵌分布的景观,生活在沙区的农牧民,陷入了长期的贫困。

“科尔沁沙地覆盖着内蒙古自治区17个旗县,其中国家级贫困旗县就有7个,自治区级贫困旗县有6个,占沙区旗县的76.5%。如何重新修复和利用这片沙地,让沙区的农牧民摆脱贫困,一直是当地最大的施政方向。”民进中央参政议政部副部长姚立迎表示。

人类在与科尔沁草原的交往中,交了一笔昂贵的学费。

改革开放以来,随着国家三北防护林建设、京津风沙源治理、退耕还林、生态效益补偿等国家重点生态工程和项目的实施,防沙治沙步伐逐年加快,治理规模不断扩大,治理效果显著。特别是2000年以来,随着国家投入增加,科尔沁防沙治沙步伐进一步加快。近年来,科尔沁沙地每年绿化面积大于沙化面积约75万亩,使科尔沁沙地在全国四大沙地中率先实现了治理速度大于沙化速度的良性逆转。重点治理的赤峰市、通辽市森林面积分别达到4512万亩、2516万亩,森林覆盖率分别达到35.5%、27.99%,林草盖度达到70%以上。防沙治沙改善了沙区的生态环境,促进了农牧业的发展,特别是保障了粮食增产。通过半个多世纪的防沙治沙工作,取得了较好的生态效益和经济效益。同时也积累了经验、培养了干部,为进一步防沙治沙工作奠定了良好的基础。

虽然科尔沁沙地治理取得很大成绩,但仍然存在生态系统稳定性差、功能不强等问题,严重制约着下一步治沙工作的开展以及治沙成果的巩固。防沙治沙形势依然严峻、任务依然艰巨。

尽快启动综合治理工程

在调研组看来,治沙形势的严峻、治沙任务的任重道远主要表现在三个方面:一是工作任务重:最近15年以来,我国沙化土地面积仅缩减了1.43%。与此同时,局部地区沙化土地仍在扩展,荒漠化和沙化状况没有出现根本性的改变,仍然是我国最严重的生态问题。二是工作难度大:“十三五”期间,我国需要完成10万平方公里的沙化土地治理任务,而多年来按照“先易后难,先急后缓”的治理原则,一些较容易治理的沙地已经得到治理,余下未治理的沙地立地条件差、治理难度大,所需资金投入也较多,需要付出更加艰辛的努力。三是巩固成果难:沙区自然条件恶劣,生态系统极其脆弱,已经初步治理的区域,生态系统尚不稳定,极易出现反复。此外,全国还有31万平方公里的土地具有明显沙化趋势,如果保护利用不当,很有可能成为新的沙化土地。

“要站在国家高度,在十九大报告的框架下研究制定新时代的治沙战略,明确治沙愿景、阶段性目标以及政府投入的优先行动,突出自然恢复为主。”朱永新表示。

十九大报告明确提出,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,要像对待生命一样对待生态环境。生态文明建设将成为我国今后一个时期经济社会发展的重点和热点。科尔沁沙地综合治理目前处于十分关键的环节,地下水位、降雨量、土壤养分、植被盖度等各方面的治理条件都相对较好,只要加大投入,采取合理措施,抓住当前气候变化的有利时机,植被可以顺利恢复。

“建议从国家宏观层面对内蒙古、吉林、辽宁三省境内的科尔沁沙地进行统筹规划,尽快实施科尔沁沙地综合治理工程,实施联防联治,以避免各省区、各城市治理进度不一导致的治理效果相互影响。”北京林业大学林学院教授李俊清表示。

“还应加大工程建设力度和投资规模,提高重点工程建设投资标准,在管理、补植补造、管护上投入专项经费,确保工程建设健康发展。”民进中央人口资源环境委员会主任、中科院科技战略咨询研究院副院长王毅说。

改革治沙体制创新管理机制

治沙体制改革也是调研组关注的重点。

“目前的治沙模式还属于‘霰弹枪法’,治沙任务分解到各级各地政府,没能把整块沙地的治理工作作为一个整体来协调考虑和推进。在治理方式上也是‘重造轻管’,管护工作缺乏制度、机制、法规和资金的有力支持,极易造成治理成果反复。”民进中央人口资源环境委员会副主任、中国林科院荒漠化研究所所长卢琦直言。

“的确如此。虽然近期沙源工程投资中设计了一部分管护费用,但也仅仅是新造林前三年的抚育管护费用,后期由于没有资金投入,绝大多数林木处于无人抚育、无人管护的状态,灌木林尤其明显,极大影响了治沙成果的巩固。”中科院沈阳应用生态所研究员、内蒙古乌兰敖都荒漠化研究试验站站长蒋德明表示。

现有机构及人员无法承担进一步、精细化的治沙工作也是治沙体制中的一个短板。近年来,各级政府对防沙治沙基础设施投入欠账较多,林业站、森林派出所和林业种苗站、林业有害生物防治站、国有林场等基础设施建设还有待进一步改善,基层林业工作经费、人员编制及管理体制还不完全适应现代林业建设的需要,专业技术人员的业务能力和装备水平也难以适应林业发展新形势、新任务的要求。

调研组认为,应推进现有治沙体制改革、创新管理机制。建议把治理后通过验收或达到国家造林标准的沙地,一次性转变成国有治沙林场、开展永续经营管理。河北塞罕坝林场、宁夏白芨滩林场就是众多成功范例的典范。“今后每治理好一片沙地就成立一个国有治沙生态林场,有机构、有编制、有投资、有保证;将治沙由大包干、合作社、治沙大户等,通过赎买和转制,直接成为规模经营、专业打理的可持续经营示范林场,并发展成为自然保护的一条有效途径,既确保了资金投入的数量和多元,又解决了‘治沙大户’成为‘贫困大户’的后顾之忧,同时也从根本上解决了生态治理土地的后续管理和永续利用。”中国林科院荒漠化研究所助理研究员崔桂鹏说。

只有“治理一片、留住一片、管好一片”,才能真正达到“绿了沙漠、美了家园、富了百姓”的目标,才能最终实现绿水青山就是金山银山的伟大愿景。

科学规划以“水”定植

在中科院寒区旱区环境与工程研究所生态室副主任、奈曼生态站站长赵学勇看来,科尔沁沙地目前面临的主要自然与发展问题是“河流断流、湖泊干涸与地下水位下降为特征的水资源可利用性减小的过程”;在社会经济方面,主要是人口和发展需求增加带来的刚性驱动压力与当地土地承载力不足的矛盾。

沙区多是贫困地区,也是精准扶贫的主战场,尤其是290个处于沙区的国贫县,人民的生存问题仍然是制约沙地治理效果的重要因素,在一些地方,破坏植被、破坏治理成果的现象还没有得到制止,超载过牧的情况普遍存在,乱砍盗伐林木、侵占滥占林地、滥捕滥猎野生动物、乱采滥挖野生植物等破坏森林资源的现象依然存在,林地和湿地流失依然严峻。

而治沙相关产业发展对沙区水资源承载能力的考虑不够、沙区相关农牧业发展对节水技术的重视不够也造成了近年来部分沙区地下水位大幅度下降,河流大都断流,湖泊大都干涸,湿地大都消失,近10年间,科尔沁沙地农区地下水下降了2.07米,地下水位的迅速下降将对沙区生态产生极为深远的影响。

“一定要在摸清水资源状况的基础上进行科学施策,以‘水’定植,使沙区水资源得到平衡利用、科学涵养,要转移或限制高耗水产业发展,科学规划水田开发,加快推进沙区及周边节水农业发展,尽快扭转地下水位持续下降的趋势。”赵学勇建议。

“还应优化沙区植被结构,根据当地实际和治沙需要科学选育合适节水树种,适地适树,适树适境。同时,进一步加强对干部、群众和企业的知识普及和培训,普及节水概念,提高决策的科学性,提升治沙的效率和质量。”蒋德明表示。

多模式促治沙产业发展

可持续的投资是防沙治沙工作不可或缺的一环,但目前,真正有效的投资机制却并未形成,治沙资金得不到保障。

首先是国家治沙投入与实际治沙需求尚有差距。受劳务费上涨、材料费用上涨、持续干旱、治理难度加大等多种因素影响,工程投入费用增加,而工程投入标准偏低。以工程固沙为例,国家每亩投资500元,而实施过程中材料费每亩300元,运费300元,施工费666元,每亩成本在1266元,而沙区多为贫困地区,地方政府财力有限,面对治沙的巨大资金投入“心有余而力不足”。

“多元化的投资防沙治沙的机制也尚未真正形成,防沙治沙的投入、税收减免、金融扶持、补助补偿以及权益保护等方面尚没有专门的政策,民间资本持币观望,迟迟无法进入,社会各方面积极性没有得到有效调动和保护。”王毅告诉记者。

“应总结推广多种治沙模式,吸引民间资本进入,鼓励公益治沙。”卢琦认为,应在综合治理过程中充分考虑市场因素,做到生态效益、经济效益和社会效益紧密结合。他建议国家出台优惠的防沙治沙政策,提高治沙造林的比较效益,特别要加大对治沙产业的扶持,以充分调动方方面面参与防沙治沙的积极性。

“还应建立多元投资机制,引入民间资本,实行谁治理、谁开发、谁受益的原则,推广荒沙拍卖、租贷、转让、股份合作等治理方式,确认沙地土地治理权,建立长效投资机制,最大限度地发挥民间资金优势,以有效解决农户参与少、管护治理难等问题。”崔桂鹏表示。

近年来,民进中央持续将生态文明建设作为参政议政重点,围绕水气土“三大战役”持续发力:关于“水”,民进持续关注了20年,创立了长江论坛这一知名参政议政品牌,与水利部、环保部、国家林业局等相关部委和WWF、GEI等NGO建立了良好的合作关系;关于“气”,早在2013年就开始在中共中央召开的党外人士座谈会上呼吁要高度关注空气污染问题,并且就雾霾治理连续给中共中央报送建议书;关于“土”,关注了西南地区石漠化治理,关注了长江中下游土壤污染与修复,此次就科尔沁沙地综合治理的调研,也是民进中央对围绕水气土“三大战役”的参政议政工作内容的进一步丰富和完善。

“科尔沁沙地是欧亚草原区向东北亚针阔叶混交林区的过渡带,自然景观应是一片稀树草原,民进中央会持续关注并全力推动科尔沁沙地治理,为科尔沁从茫茫沙海变为莽莽草原贡献民进的一份力量。”朱永新表示。

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