从立法法修改看科学立法关键所在
汤维建

2015-03-09  来源:人民政协报

立法法作为一部规范所有法律行为的法，又被称为“管法的法”。十二届全国人大三次会议将对立法法修正案草案进行三审。这是立法法实施15年来首次修改。

从目前立法法修正案草案看，其所涉及的内容较为广泛，主要包括：税收征收管理只能由法律规定、赋予设区的市地方立法权、地方规章不得减损公民权利、授权立法期限不得超过五年、专业性问题召开论证会、新增单独表决制度、完善备案审查制度、规范司法解释的制定、法律草案要网上公开、立法规划要公布、完善立法评估、清理等配套制度十多项。这些内容中，有的涉及立法体制和机制，有的涉及立法程序。总体而言，立法法修正草案反映了十八届四中全会对立法提出的宏观原则和具体要求，体现了立法规律，尊重了我国立法实际情况和现实需求，对促进我国立法的科学化和民主化具有极其重要的推动意义。

在笔者看来，科学立法有三个关键。

应当特别强调维护立法的中立性。立法的中立性是立法科学性的保障。长期存在的过于宽泛的授权立法，虽然在专业性上有所保障，但在公正性和科学性上却显得较为薄弱。因此，应当健全有立法权的人大主导立法工作的体制和机制，将属于人大及其常委会的立法权限进行回收，将来对于立法，主要不依赖于执法的各个相应部门，而应当发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。凡涉及人大及其常委会权限范围内的事项，应由人大的各个专门委员会以及作为工作机构的法制委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性和基础性的法律草案。如确实需要授权立法的，则应“一事一授”，不得概括授权，而且应当加强监督，防止推诿立法、被动立法。

将民主立法作为科学立法的生命线看待。民主的立场究其本质而言乃是人民的立场，民主立法就是为人民的利益而立法。因此，民主立法较之科学立法更具有基础性和根本性，只有立法民主化了，科学立法才有切实的保障，科学立法有赖于民主立法。为了实现民主立法，就需要恪守立法公开的原则。公开立法一方面有助于消除立法中的神秘主义，强化立法的权威性、正当性和公信力，另一方面也有助于“开门立法”，防免立法偏颇的出现。民主立法要求通过立法程序的公开化，将各种利益攸关者有序导入立法过程中，展开理性的立法利益博弈，从而在部门利益之间、群体利益之间以及部门利益和群体利益相互之间，形成立法利益的良性互动，由此催生立法利益和立法价值的最大化，从而稳定地提升立法的质量和科学化程度。第三方立法就是将民主立法和科学立法有机沟通在一起的一种立法形式，它有助于通过委托第三方起草法律法规草案的模式，更大程度地体现民主立法的沟通、博弈和协商功能，使立法更加公开化、科学化和民主化。

强化和完善立法监督机制和程序。长期以来我们较为关注和重视对于执法和司法的监督，而对于立法的监督则相对忽略，目前立法质量不甚理想的状态，与欠缺足够有力的立法监督机制有密切关联。在本次立法法修改中，应当着力完善立法草案的备案审查、立法评估以及立法审查等制度。地方立法权扩大后，立法质量如何保障便成为人们关心的问题。为此，上级立法机关应当加强对下级立法机关的立法监督权能，从而建立立法监督的层层相接的金字塔式结构，以控制立法底线质量。同时，对于任何一部立法，都要通过完备、系统的立法评估和质效评查机制进行事前、事中与事后的检测和评定。此外还要完善立法审查机制，应当建立专门的立法审查机构，对所立或所修之法，包括法律、行政法规、地方性法规和规章等法律渊源在内，在相关主体提出立法审查申请时，进行合宪性和合法性审查，确保法律体系的内在一致性、和谐性与统一性，防止立法权的异化、立法腐败、立法冲突和立法紊乱。

笔者认为，本次立法法修改，应当紧扣立法的中立性、立法的民主性和立法的监督性三个关键词，以此为中心点展开对于立法法条款的全面审察和科学修订，从而完善我国的立法体制和机制，提升立法质量，确保科学立法和民主立法，以“四个全面”为统领，推动我国法治建设步入新阶段。

(作者系全国政协委员、中国人民大学法学院教授)