浅议"人民政协界别"问题

杨 羚

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确提出，由界别组成是人民政协组织的显著特色。胡锦涛总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话中要求：要注重发挥人民政协界别优势，扩大人民政协团结面和包容性，切实发挥政协界别作为扩大社会各界有序政治参与的重要渠道作用，积极探索开展界别活动新方法新途径，充分调动各界别参政议政积极性。贾庆林主席在历年常委会工作报告中，多次将"适应经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别"、发挥"界别在政协工作中的基础性作用"、"进一步发挥界别优势"作为我们需要加强和改进的工作之一。人民政协界别既是一个理论问题，也是一个实践问题，围绕这一问题进行研究，对于不断推进人民政协理论和实践的创新具有重要意义。

一、"界别"一词的含义

1995年商务印书馆出版的《现代汉语词典》里，"界"的解释是：1、界限，例如地界、国界、以黄河为界；2、一定的范围，例如眼界、管界；3、职业、工作或性别等相同的一些社会成员的总体，例如文艺界、科学界、妇女界、各界人士。"别"解释是：1、区分，区别，例如辨别、分门别类；2、差别，例如天渊之别；3、类别，例如性别、职别、派别。

虽然没有在词典中找到"界别"这个词语的解释，但结合两个字的意思，可以认为"界别"的含义是：有所区别的社会成员的总体。人民政协的界别，也就是在人民政协组织内有所区别的社会代表人士的集合。这个含义有四层意思：

其一，界别是一个社会概念。它在社会范围内讨论，因此，它必然有历史的属性，随着社会发展而变化。

其二，界别是一个群体概念。它所讨论的是一群人而不是个别人。因此，它必然有组织的属性，是有其组成基础以及代表人物的，具有共同的利益纽带。

其三，界别意味着区分标准。它彰显了人群间的不同。

其四，界别意味着普遍认同。这种认同分为两个方面，一方面是界别内人们对本界别的认同，即彼此认为确有某共同属性，确归属于同一类别，确与其他人群有所区别；另一方面是社会对该界别具有普遍认同，即社会普遍地认为该人群具有某共同属性，确属于同一类别，确与其他人群有所区别。这一点规定了界别的划分并不由个人主观意愿决定，而取决于社会现实。

二、"人民政协界别"概念的特定含义

人民政协的"界别"提法，是通过2004年章程修正案载入政协章程的。在文件说明中这样解释："按界别组成是人民政协一成立就具有的一个特点。新时期以来，中共中央在提出经与各方面协商确定的政协委员名单时，把所有政协参加单位都称之为'界别'，并明确提出了'界别设置'的概念。根据界别特点开展界别活动已成为各级政协普遍认同的一条重要经验。基于这些情况，《修正案(草案)》在章程第二十条中国人民政治协商会议全国委员会的组成方面之后增加：'设若干界别'；在章程第三十条第一款、四十一条第一款的'参加单位、委员名额和人选'之后分别加上'及界别设置'的内容。"

人民政协是富有中国特色的政治组织和民主形式，是我国社会主义民主政治建设的伟大创造。人民政协界别概念的提出和确立，同样体现了时代发展背景下的政治创新。在我国，人大基本上是按照行政区划来组织的，政府基本上是按照职能分工来组织的。政协这种"按界别组成的形式，可以为各个党派、团体以组织名义发表主张提供场所，可以使各界群众中分散、个别的意见得到集中、系统的表达，可以广泛吸纳社会各方面人士的智慧，也有利于通过界别协调关系、化解矛盾。从一定意义上讲，了解了各界别的意见就基本上了解了多数人的意见，掌握了各界别的情况就基本上掌握了整个社会的情况。"

人民政协的界别概念与一般社会意义上的界别概念，与其他政治组织中的界别概念有所不同。一般社会意义上的"界别"，是按一定标准划分的社会人群。人民政协的"界别"，则是"在本界别中有代表性"的人的集合。前者更多的只表明一种社会存在，后者则是这种社会存在中的"有代表性"的人有序参与国家政治的组织，其组织性不可同日而语。在我国，全国青联也是一个按界别进行组织的人民团体，它的17个界别主要是按照行业特征来划分的(科学技术界别、教育界别、农林牧渔界别等)。人民政协的界别则包括党派、团体、社会各界，覆盖面显然更加广阔，政治性也更加突出。香港、澳门特别行政区立法会有专门的功能界别议席。功能界别(又称功能团体或者功能组别)，代表社会上某些职业而在特定公职选举中拥有投票权的类别，除了少数选民有权以个人身份投票，其他从事该行业的一般雇员及从业人员并不具备选民资格。人民政协本身不属于国家机关，人民政协的界别也不能参与政权意义上的立法和选举。

三、人民政协"界别"与"参加单位"的关系

1949年新政协会议筹备会通过了《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》，参加新政协会议的有45个单位，分为党派计14个，区域计9个，军队计6个，团体计16个，由于"还是不够全面，所以又设了一个特邀单位"。这里，"单位"是一个泛称，把参加人民政协的党派、团体统称为单位。之后的政协《组织法》单有一章规定"参加单位及代表"，在订立政协章程时，不再有这样单独的一章，但一直沿用"参加单位"这一提法。

在这些单位中，就包括了"全国教育界"、"自由职业界"和"宗教界"。这里的"界"，仍是与党派、团体和特邀个人并称的人民政协的参加单位。但从文意上，"界"与"单位"之间存在微妙差异。在现实政治实践的表述中，"单位"一词往往指政治组织实体，比较具体；而"界"则相对宽泛，超出了具体组织的范畴。随着爱国统一战线的发展以及一些组织自身情况的变化，越来越多的用"界"来称呼原本的某些参加单位。例如，"社会科学团体"变成了"社会科学界"、"对外友好团体"变成了"对外友好界"，"社会救济福利团体"变成了"福利保障界"等等。显然，这样的包含面更大了。这种广阔的包容性与人民政协大团结大联合的统一战线组织性质是相吻合的，因此，"界"的概念能够被人民政协吸纳，并衍生出特定的"界别"概念。

进入新时期以来，中共中央在提出经与各方面协商确定的政协委员名单时，把所有政协参加单位都称之为"界别"。2004年修订后的政协章程第二十条规定，"中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别"。"设若干界别"，就规定了全国政协的各参加单位的代表在政协内的组织方式，即按照全国政协设定的若干界别组织起来。这就意味着，人民政协的界别，既是指各界代表人士的集合，也是对这些代表人士进行组织的方式。它超越了具体单位的范畴，使得政协作为统一战线组织的政治组织能力有了新的提高，同一个单位的代表，可以分布在若干界别，同一个界别，也可以容纳若干单位的代表。"界别"不是对"参加单位"的否定，而是在新的发展阶段，对政协组织方式更为确切、更为明晰的表述。

人民政协的"界别"与"参加单位"之间的不同，也可以从"委员名额"上来理解。章程规定的"委员名额"，是各参加单位可以参加政协的代表人数，而不是实际委员人数。我们可以考察有代表性的三个历史片段：

1949年9月29日大会通过的选举规定，委员名额为198人，候选人名单180人，留出18人空额，以便容纳新解放地区的适当代表人物。这18个人名额在1951年10月28日政协第一届全国委员会常务委员会第三十一次会议增补了16人，为台湾保留2人名额。同时，因为有委员出缺(逝世)，补缺2人。

1956年1月10日政协第二届全国委员会常务委员会第十二次会议因参加单位代表出缺(逝世)增补7人，1957年2月17日政协第二届全国委员会常务委员会第三十四次会议又因参加单位代表出缺(逝世)增补9人，与此同时，特邀人士的增补人数超过出缺人数，一次是出缺7人，增补112人，一次是出缺2人，增补67人。

政协第五届全国委员会公布的委员名单中出现了这样的情况："中国共产主义青年团(13人，保留1人)"，该单位实际委员为12人；"中华全国青年联合会(10人，保留1人)"，该单位实际委员为9人。这两个空额在之后的增补中补足。

从上述史例来看，"委员名额"有点像是各参加单位在政协的"编制"。通过协商来"定编"，也是可以根据实际情况"空编"，但是一般不允许"占编"和"缩编"。只有"特别邀请人士"这个单位具有相当的特殊性，才可以比较有弹性的"扩编"。

这套"编制"，既是新中国建立之时，中国各方民主政治力量协商的结果，也是随着中国经济社会发展逐步调整变化的结果，客观上反映了各参加单位在人民政协的分量和地位，反映了它们所代表的社会群体在整个社会政治经济利益格局中的分量和地位。但是这套"编制"，既不是完全按照政治力量大小来确定--如果那样，中国共产党无疑将占据最多"席位"，也不是完全按照单位数量来均分--如果那样，也就体现不出实际上的主次轻重了，而是在中国共产党领导下多党合作和政治协商的结果，既有主次轻重，又兼顾各方，体现了中国共产党的领导地位和我国多党合作的政治格局，体现了爱国统一战线的组织架构，体现了人民政协的巨大包容性和广阔团结面，这也是人民政协与西方议会的显著不同。

因为这样的意义，"委员名额"具有很大的政治严肃性。所以历史上，即便没有适当的代表，也宁可"空编"，而不能随意"缩编"，即使一个单位的代表很多，也不能去别的单位"占编"，更不能随意"扩编"。在没有出现"界别"概念之前，除了新增或者变更政协参加单位，似乎没有发生过届中委员调整参加单位的情况。因为委员是参加单位的代表，是根据各单位名额提出的人选，受名额的限制和所在单位的约束，不具有个人提出调整单位的条件，而单位也只能在本单位名额内提出人选，不能去占别单位的"编制"。

随着"界别"概念的提出，委员调整界别的个例开始多起来--这也从另外一个角度反证了"界别"与"参加单位"的不同。只有将"界别"与"参加单位"相区分，"界别人数"才能与"委员名额"相区别，委员调整界别才能顺理成章。

四、人民政协界别概念的两个特性

无论是政协界别概念产生的历史，还是界别与参加单位的关系，都彰显着人民政协的"界别"与社会各界的现实存在之间存在着类似函数一般的映射关系，所以人民政协的界别绝不是凭空产生的。人民政协作为国家政治架构中的一部分，是各党派团体、各族各界代表人士有序参与国家政治的组织，所以也不可避免地烙上国家政治参与者(尤其是领导者)的意识烙印，而不可能如水映月一样地照搬社会现实。因此，人民政协的界别概念，既有其客观性的一面，即受社会现实存在的决定；又有其主观性的一面，即反映政治参与者(尤其是领导者)对社会现实的认识和意图。

人民政协界别的客观性突出表现在界别格局的历史基础上。从各民主党派、民主人士响应中共提出的五一口号开始，就有一个政协参加单位资格的问题。什么样的党派、团体可以以单位的资格参加，哪些党派、团体有必要重新组织或者通过加入其他党派、团体的方式参加，在当时经过了反复协商，实质上反映了当时社会民主政治力量的现实格局。这是现在人民政协界别格局的历史基础，不为人们的主观意愿而转移。

人民政协界别的主观性突出表现在界别格局的变化上。由历史形成的界别格局不可能轻易改变，也不可能一成不变。例如改革开放以后，中国经济社会发展就和改革开放以前有着明显的不同，经济建设作为全党全国工作中心，经济界也就随之设立了。经济界的设立，就突出的表现了政治参与者(尤其是领导者)对社会现实的主观反映，并体现在了政治实践当中。

五、界别设置工作

人民政协界别的客观性和主观性，决定着界别设置工作，实质上也就是人民政协在政治实践中，在界别格局和界别委员的安排上，反映社会客观现实要求，成为社会各界有序参与国家政治的渠道。

界别格局，也就是设几个界别，设哪些界别的问题。这是一件大事，关系到政协作为最广泛的爱国统一战线组织，对社会各界的涵盖是否全面的问题。设置过多过泛乃至重叠，就容易分散。设置过少过紧乃至有缺，就不利于团结。如前文所述，这种格局的形成，有其长远的历史发展依据和坚实的现实要求。从人民政协成立之初到现在，已经过去了60多年。这60多年里，中国发生了很多大事。经过社会主义改造，原有的社会阶级结构改变了。随着改革开放带来的经济基础变化和社会结构变化，党派、团体也必然随之有所改变。人群结构日益复杂，新的社会阶层、新的利益群体在不断地出现变化，对提供利益诉求和政治参与的组织渠道同样提出了新的要求。从我工作以来接触到的材料看，各方面对界别设置的呼声始终未断，有时还很强烈。比方说要求设立法律(学)界、残联界，要求恢复文联界，要求把科协界与科技界合并等等。这些要求，有的实际上已经体现在了别的界别中，有的可能还不太成熟，但并非全无道理，值得我们去关注和研究。

界别委员的安排，也就是各个界别有多少委员，有哪些委员的问题。界别人数的确定和人选的安排标准，有其历史渊源，也有其现实条件，无论是从尊重客观现实的角度，还是从保持工作延续性的角度，原则上都应该保持基本稳定。同时，中国经济社会情况与几十年前已经有了很大变化，而且这种变化的发生速度在加快，复杂程度在加深，社会各界的动态变化，也会反映到委员身上，从而要求界别人数和人选的动态微调。

界别委员的安排在同等情况下应该有同样的标准。比方说十一届全国政协伊始，全国各省、直辖市、自治区政协的主席，几乎都安排在中共界，而广西的政协主席安排在特邀人士界(不久就调到了中共界)。随后，中共界里广东、山东、山西、辽宁、贵州等省政协主席出缺，新增补的却没有补缺到中共界，而是又安排到特邀界。这种做法，既与本届其他同类人选安排不一致，也与往届不相符。

人选要与界别特点相符。典型的，像无党派人士界里的委员如果加入了党派，就不宜在保留在该界别。但这一点在别的界别并不容易做好。比方说一位从事农业经济作物药用开发的委员，他既可以算到农业界，也可以算到经济界，即便是归到科技界或者医药界，也都是有理由的，如果这位委员又恰好是港澳人士、少数民族，那就更加复杂了。安排的好，可以激发委员积极性，发挥委员作用，从而发挥界别的作用，安排的不好，这种作用可能就发挥不好。这既是界别工作的难度，也是界别工作的空间。我们完全可以下力气多做些这方面的工作，发挥政协组织对委员比较了解、联系比较密切的优势，把委员的界别组织与开展界别活动结合起来，把委员的界别安排与发挥作用结合起来。

(作者：全国政协办公厅人事局政协委员人事工作处干部)