浅议中国共产党政治领导的优越性

——一种比较的视角

唐宇行 研究室信息局

中国共产党对我国政治生活的领导，有着独特的优越性。其中的重要一点，就是有效克服了现代社会官僚统治带来的弊端。当我们认真审视西方资本主义国家近两百年来的官僚统治趋向后，就能真切地感受到，拥有一个坚强自主、负有责任感的政治领导核心有多么可贵。

现代政治的基本单位是民族国家。欧洲民族国家的形成与理性化的权力秩序密不可分。在中世纪，欧洲君主依靠家中臣奴和平民的行政权力，与自主的贵族分享政治的支配权，而政治权力的支配需要持续的行政管理--"支配的经营需要由人组成的行政管理僚属和物资方面的行政管理工具" 。随着理性化发展的极致，近代国家作为制度化了的支配团体，把政治经营的一切工具，完全集中到一个单一的顶点之上，国家将所有经营所用的物质工具，集中到其领导人手中。为了应对越来越复杂的经济、社会管理事务，也为了解决赡徇制 和政党分肥造成的结构性腐败、周期性政治动荡和行政低效率，西方国家(以英美为代表)从19世纪中后期开始进行了文官制度改革，确立了现代意义上的文官制度。与此相伴随的，是官僚制在西方国家的全面确立。20世纪的经济危机和战争威胁促使西方国家政府部门急剧膨胀，行政机构获得了越来越多的权力，行政部门的首长(政务官)面对着一个不用向选民负责、不受政党控制的职业官僚团体(事务官)，职业官僚在"功绩制"和一系列文官法律的保护下，逐步形成为一个独立的社会阶层和利益集团。

西方国家职业官僚组成的官僚体系，名义上受行政首脑的领导，实际上自成一体，不经人民选举产生，也不受政党控制。他们依靠高度的专业性和组织性，通过参与政治决策、提供专业信息、执行政治决策等方式，不仅获得了行政权的许多份额，更通过提供咨询和专门委员会的方式渗透进议会，成为西方国家政治运作中重要的政治力量。西方国家所谓的民主政体根基--三权分立、民选政治受到了实际威胁。如何控制这股强大的政治力量，使其在发挥巨大作用的同时不危及民主原则和公民自由，成为西方国家必须面对的新问题。

西方资本主义国家在解决这一问题上，基本束手无策。与马克思齐名的20世纪著名思想家马克斯·韦伯就认为，现代社会的发展方向是一种工具合理性，整个社会结构正在走向科层化的官僚制。现代国家复杂的事务管理和效率要求，使得政治统治不可避免地走向官僚政治。官僚统治就是官僚制发展产生的负面政治后果，意指官僚集团对国家统治权力的实际控制。正如他所言，"在现代国家，实际的统治必然并且不可避免地会操之于官员之手，即军事和民政官员手中，对日常生活的有效统治既不是通过议会的演说，也不是通过君主的文告，而是通过日常的行政管理"。 现代西方国家同工厂企业的经营有着共同的特征，即"他们从事劳动和维持经济生存所不可或缺的工具、供给和资金，全部控制在企业家与政治统治者手中" ，甚至于政党也不可避免地成为利益集团互相交易、谋求官职庇护的组织。这需要一批职业与个人分离、行政资源独立的公务员队伍。20世纪初的德国，就是一个典型的例子。

俾斯麦去世后，德国的政治事务被一群具有"官员心态"的人把持--这种心态就是把持公职而不承担责任。官僚并不被教导要在政治上有所信仰，而是坚决服从上级的命令。在韦伯看来，西方的代议民主制正在用一个带薪官员群体取代贵族官员和其他荣誉官员，在政党内部尤其如此。发生在德国的问题是，官僚统治在关键时刻总是将抱有"官员心态"的人而不是真正的政治家推到领袖的地位上。

现代政治统治都必须得到被统治者的同意，而议会正是显示这种同意的手段。诚然，议会享有控制预算这一最重要的权力，但是如果仅仅止步于此或是着眼于对地方经济利益和次级官职庇护权，而不是去争取选择出真正的政治领袖对国家的大政方针积极负责，那么，议会就只能停留在"消极政治"的层面，成为只会抱怨、批评的"清谈馆"。韦伯由此希望德国能够建立一个"积极"的议会民主制，使作为领袖的政治家成为抵消官员统治的力量。

然而韦伯的愿望落空了。资产阶级既不想要国王的主权，也不想要人民的主权；既害怕王权而向左转，又害怕民众而向右倾。一战后，德国百病缠身，议会政治由于产生不出真正的政治领袖，使得生死攸关时刻的关键"决断"被谨小慎微的半吊子议会辩论永无休止的搁置。时至今日，当我们看到现代西方国家政府高层不断妥协、暗中交易、无力进行大刀阔斧的改革，甚至为一党一己之利而弃国民福祉于不顾时的种种丑态，就会认识到，西方国家的所谓民主制度，已经陷入了官僚阶层、既得利益集团的层层包围中，光鲜的外表下已透出裂缝。西方国家政府面对欧债危机、经济滞涨无力解决就是明证。最典型的例子，莫过于以阿根廷为代表的拉丁美洲等国在现代化过程中形成了所谓"官僚威权主义"。在这种政治制度下，国家的政治领导权被掌握在军事或技术官僚手中，所谓代议制政体得不到真正建立，更无从谈起民主宪政和公民权利的保障。

中国有着独特而悠久的大一统集权统治历史遗产，早在秦汉时期就建立起了高度集权的官僚体系，这一点在世界史上是独一无二的。韦伯在构建其官僚制理论的时候曾考察了中国的这种官僚体制，称其为"世袭或家产"(Patrimonialism)官僚制。 在传统文化的影响下，中国传统政治中的官僚政治因素作为一套非正式的但却在发生效力并为组织成员所遵从的行为准则，尽管从未被公开宣布其有效性，但却在组织成员的交往中发挥着巨大的作用。正式的组织结构、组织原则这些组织成员赖以约束自己的行为准则，往往不如隐性准则的效力强大。在官僚政治中，作为主角的官员的官位越高越好，其政治斗争本身是通过在官僚等级体制内的控制而展开，并争取权威官员就有关问题作出自己所喜欢的决定。由此，秘密、敌友、人事争夺，以及为竞争优势而结成的小同盟，成为了官僚政治的实质内容，直到现今仍深刻的存在于中国的行政机关之内。

新中国成立后，我国建立了与高度集权体制相结合的行政体制，与此同时也逐渐建立起多层级、多条块的高度复杂的政治体系。改革开放后，伴随着我国政府的历次政府机构改革，我国政府基于自身特点并借鉴了西方行政改革的先进成果，从制度规范、职能划分、组织管理等方面进行了科学建构，建立起类似于西方官僚制的公务员系统。

党的十三大报告指出，"党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。" 党始终控制着我国的公务员(官僚)系统。一个强力、负责、稳定的执政党对行政机关的政治领导，保证了能够时刻遏制任何官僚集团或利益群体对政治权力的垄断，及时对各种政治、经济、社会问题作出有效应对，并迅速修正不恰当、不合理的政治行为。在中国的政治运作下，党的领导作风是实用、非专业化的，没有采取将问题分散到专家和职业人员手中的组织方式。党和中央可以在觉得合适的时候选择恰当的时机介入。中国的行政官僚制从属于政治领导，具体表现为坚持民主集中制，高比例的党员在国家机关任职，以及建立在各部门各层级的党委、党组等。这种统治地位在上世纪50年代末已经确立。

针对官僚统治下无人公开论政、无人愿为政治决定负责的弊端，党的政治社会化活动强化了中国民众的国家认同和政治人物的意识形态责任感，将习惯了一盘散沙的国人紧密地凝聚在了一起。党在宪法和法律的要求下，使人民当家作主，依法治国，领导各项事业时以"三个代表"和科学发展观为指导，破除一切阻挠和壁垒，不断推进各项事业发展，担负起了对中国人民的责任。

我们看到，党的三代领导集体和以胡锦涛同志为核心的党中央，始终审时度势，科学判断，在种种国内外复杂形势和艰难险阻下，不断开拓进取，敢于打破任何小团体、利益集团的阻挠，带领中国人民取得了一项又一项伟大胜利，真正发挥了政治领袖的应有作用。这与我国坚持党的政治领导密切相关。

政治领导离不开民意支持与协商合作。人民政协作为中国人民爱国统一战线和中国共产党领导下的多党合作和政治协商重要机构，更应不断加强汇集民意、建言献策的工作，推动协商民主发展，与人民代表大会制度一道，为中国共产党的政治领导提供强大的合法性支持。事实上，政协委员在破除官僚统治方面，有着先天的优势，即位置超脱，不必因为经济利益的原因仰承任何既得利益集团的鼻息。我们应从政治领导与官僚统治的辩证关系出发，认真思考中国特色社会主义的独特性与优越性，树立牢固信心，更积极主动地做好统战工作，坚持中国共产党的领导，为中华民族的伟大复兴贡献绵薄之力。