从土地抛荒说起

孙 超

去年，在机关党委和人事局的统一安排下，我赴安徽省枞阳县麒麟镇挂职一年，担任党委副书记职务。今年7月，我在机关团委的统一组织下，再次来到枞阳县，在金社乡向荣村进行了为期三天的驻村调研。在此，我想结合自己的两次基层经历，就我看到的一个具体问题谈一下自己的感受和思考。

在我接触过的两个乡镇，土地抛荒的现象应该说是比较普遍的。走在田间，不时可以看到抛荒的耕地。有的常年抛荒，田里长满了杂草；有的是季节性抛荒，主要体现为种早稻不种晚稻；还有大量的隐性抛荒，即基本农田被私下改变用途，耕地变成了林地，水田改成了旱田，本应种粮食作物的土地上种满了棉花、苗木。抛荒耕地的具体数字难以统计，但近年来抛荒现象越来越严重的趋势则是确定的。这一问题的存在，对稳定粮食生产，维护粮食安全都有不利的影响。

土地抛荒的情况之所以越来越多，农业生产的比较效益太低是最主要的原因。以向荣村为例，在扣除种子、化肥、农机等成本的条件下，一亩地种一茬早稻能净赚200元，加上国家给的种粮补贴也就300元，按一年种两季，每户平均3亩地来算，一家人辛苦一年也不过能赚到2000元钱。如果计上人工成本，再考虑农资涨价，以及晚稻成本普遍高于早稻等因素，种田的利润就更是微乎其微，不赔本就不错了。而如果到上海、江浙一带打工的话，同样的一笔钱一个人一个月就能挣回来。这笔账算下来，农民当然会选择外出打工，即使为此把土地抛荒了，也依然比在家种地划算的多。在向荣村，常年在外打工的占到了总人口的60%以上，村里几乎看不到青壮年劳力，许多老人七十多岁仍在耕作，大量土地因无力耕作而闲置抛荒。麒麟镇因为当地的苗木产业比较发达，常年在外打工的相对不算多，大概在20%左右，但留在当地的农民多数从事苗木的种植和运输，抛荒现象也较普遍。农业的比较收益低，是市场经济的客观规律，也是我国工业化和城市化进程的必然结果，在这一背景下产生的土地抛荒现象本是难以避免的，只有通过进一步发展才能得到解决。然而在实地调研的过程中，我深深地感到，在上述主要因素之外，土地抛荒这一现象背后仍存在一些重视的问题，需要我们认真研究和思考。

第一个问题是，国家的激励政策为什么难起作用？如今国家取消了农业税，同时出台了一系列的支农惠农政策，如果从减轻农民负担的角度来看，取得的成效是毋庸置疑的。基层的许多干部群众都表示，国家的政策非常好，农民的负担确实得到了减轻，广大农民对此是发自内心地欢迎。然而，如果从另一个角度，即提升农民种粮积极性来看，说实话，至少在当地上述政策的成效并不理想，某种程度上甚至起到了"反作用"。不少有经验的基层干部和农民都有一个共同的看法，那就是在过去收农业税的时候，土地抛荒的现象还比较少，如今农业税取消了，种粮国家还发补贴，反而出现了大规模抛荒的情况。这一现象让人匪夷所思，究竟是为什么？经过实地调研了解到，在税费改革之前，农民确实负担较重，当时外出打工大潮已经形成，也出现了一些为逃避赋税而抛荒的现象，可是对于大多数的农民而言，却仍把种田纳粮视为天经地义的事，当作一件很重要的事。每到农忙时节，外出打工的青壮劳力就会纷纷请假回乡进行抢收抢种。国家收取农业税，相当于明确了国家与农民之间的权利义务关系，同时也通过这一方式维系着农民与土地的联系。用农民自己的话说："税都交了，不种就太可惜了，对不起自己交的税钱。"现在种地不收税了，无形中传递了这样一种信息，就是国家不再看重粮食了，种不种粮完全是农民自己的事，跟国家没有任何关系。本来种田就赚不到什么钱，这样一来更加速了土地在农民心目中的贬值，农民不再有任务粮、农业税的压力，心里对种田仅有的一点"牵挂"也因此消失了。同时，国家发下来的种粮补贴一方面数量与在外打工的收益相比起来太少，不足以激发农民种田的热情。另一方面，因为基层统计手段的落后，在发放种粮补贴时，只能按照每户登记的土地拥有数量发放,无法根据实际种粮情况进行调整,以至于产生了许多不种田补贴照拿的现象。用农民的话说："累死累活也无非多挣几百块钱，闲着不种国家还给补许多，咯(方言：谁)还种地？"几种因素叠加，就形成了种田负担越轻，抛荒现象反而越多的尴尬局面。

应该肯定，免除农业税，发放种粮补贴这一政策本身是很好的，特别是在很多农业规模化经营水平较高的地方，对农业生产起到了良好的促进作用。然而在枞阳县农村这类人均耕地面积不足一亩、农民普遍外出打工的地区，这一政策却表现为明显的"水土不服"，反而产生了与预期相反的效果，这是我们事先所没有想到的，也是不愿看到的。这一问题给人以很大的启示。基层实际工作是复杂微妙的，不同地方的具体情况是千差万别的。任何一项政策，无论其出发点是多么积极，无论其理论依据是多么"合理"，在实际执行时往往会因一些具体的，有时甚至是很细微琐碎的因素，而难以达到预想的效果，有时甚至会与初衷大相径庭、背道而驰。要想使政策真正产生效果，就必须尊重客观现实的复杂性，就要认真研究和分析各种具体的实际情况，把问题研究得更透彻一些，把具体工作做得更细致一些，如此方能使政策落到实处，真正把好事办好。

第二个问题是，耕地流转为什么难以进行？实际上，国家减免农业税、发放种粮补贴的措施，对于那些种粮大户的激励作用还是很大的。通过土地流转的方式，将土地集中到有耕种意愿，也有能力耕种的人手中，实现耕地资源的优化配置，正是解决抛荒问题的良好途径。枞阳县为推进农村土地流转，出台了一系列的鼓励措施，在沿江沿湖洲圩地区，包括麒麟镇的团结圩、金社乡的豸岭圩等地，这些措施收效很大，耕种百亩以上的种粮大户不在少数。但在麒麟镇的其它地区和金社乡向荣村，土地流转仍面临着很大的制约，主要原因在于农田水利基本建设严重不足导致的土地收益过低。这两个地区都属于低山丘陵地带，岗冲交错，起伏不平，农田水利基础设施都比较落后。耕地多为中低产田，分布零散，田埂纵横，机耕道很少，且大多未经平整，难以形成规模效益。水利方面，麒麟镇全镇有20座小型水库，小水利建设的力度在全安徽省都可算在前列。但所有水库均为上个世纪五六十年代修建，近一二十年来几乎没有什么投入，有些还承包给私人养鱼。由于管理不善、年久失修，坝体渗漏、泄洪道淤塞、涵闸损坏等问题十分严重，几乎是无库不险、无处不险，平时难以发挥应有的灌溉作用，每年夏季还会带来很大的防汛压力。向荣村的水利情况更差，全村没有一座水库，只能依靠村民自挖的106口小山塘进行灌溉，因为蓄水量过小，遇到大旱天无异于杯水车薪，粮食就会出现大幅度减产。因为土地利用价值太低，所以流转十分困难，连收益倒贴都没人要。

农田水利建设薄弱的背后，反映的是当前农村集体公共服务能力的缺失，以及筹资筹劳机制的弱化。在实行税费改革、取消农村"三提五统"和"两工"之后，农村修建公共设施，除了向上级或其他单位、个人争取资金以外，主要依靠"一事一议"制度，即本着"村民自愿、村民受益、量力而行"的原则，将相应事项交村民会议讨论，如讨论通过，则向村民筹资开展建设，筹集资金的上限是每人每年15元，上级政府视筹资情况给予相应的资金配套。这一设想很好，但从效果上看，这一做法筹集到的资金有限，不足以应对农田水利、道路修建等项目，而且在实际操作的过程中存在着相当的难度。一是开会难，大批农民外出打工，不少农户全家常年在外，很难达到开会规定的人数。另外，因为现在实行的是以家庭承包为主的经营方式，缺乏有力的组织，把农民集中起议事的成本很高。在麒麟镇农村，召开类似的村民大会、党员会是要给误工费的，一般是参会者每人10元，不发钱的也要给一包烟。二是议事难。当前,以家庭为单位的农村利益主体日益呈现出多元化、"原子化"的特点。即使会议即使能够开起来，那些从所议事项中获益较少的，或是长期在外打工的村民，往往持不同意见，有些村民借此提出个人诉求，如得不到满足就不同意所议事项，种种复杂因素导致决议很难通过，一事一议成了"一事无成"。三是筹资难，即便会议通过了有关事项，但部分持不同意见的村民往往串联起来不愿意出钱，他们的钱收不上来，本来愿意出钱的村民怕自己被人白白占了便宜，也就不再出钱。人均15元看起来很少，但在实际操作中，将这笔钱从每个村民手中收齐的难度却非常大，导致无法筹集到完成项目所需的资金。毋庸置疑，实行了税费改革之后，农民的负担确实大大减轻了，农村干群关系紧张的局面也得到了缓解，这些都是积极的方面。但同时也应该看到，在取消了"三提五统"和"两工"等带有强制性的经济措施之后，农村的集体经济体制进一步瓦解，提供公共服务的能力大大减弱，在部分地区可以说基本丧失。特别是在农田水利基本建设方面，农村集体既难以筹资，也很难调集劳动力，更不能占用私人土地，从而缺少了基本的动员能力和组织手段。同时，与之相应的政府财政拨付体系并没有及时跟上，市场和单个的农户又无力承担这种大规模的公共投入，使得当地农村的基础设施和公共服务体系基本处于无人问津、自生自灭的状态。

这一问题给我的启示是，任何一项改革，在解决一个矛盾时，往往会产生另一个矛盾，在产生积极作用的同时，也必然会产生一些不平衡、不适应的现象，必然会带来一些消极因素，有的还会很突出。我们既不能因为存在着消极因素而延缓乃至中断改革，也不应只看到积极因素而对消极因素听之任之、视而不见。只有始终保持开拓进取的作风，不断研究新情况，解决新问题，才能保证改革取得成功，推动工作向前发展。

第三个问题是，治理抛荒的措施为什么难收成效？应该说，当前国土部门对土地抛荒的管理还是十分严格的，如果某地抛荒情况严重，或完不成规定的土地复垦任务，基层各级干部都要被问责，有的还会面临比较严厉的处罚。然而措施虽严，治理抛荒问题的效果却不理想，原因何在？

从法律上看，现行的法律法规对于土地抛荒的行为缺少有效的制约。《土地管理法》第三十七条第三款规定："承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕、抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。"这本是国家通过法律形式保护耕地、限制土地抛荒行为的有力保证，赋予了农村集体依法处置抛荒耕地的权利。然而，此项规定与此后出台《土地承包法》中承包期内发包方不得收回或调整承包地的规定相矛盾。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定"因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形分别处理：(一)发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；(二)发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。"这一司法解释从保障农民土地承包经营权益的角度出发，支持了《土地承包法》的规定，也等于否定了《土地管理法》第三十七条第三款，使该条款名存实亡，处于事实上的"非法"状态。在得不到法律支持的情况下，又缺乏必要的行政资源，农村集体和基层政府在治理土地抛荒方面缺少有效的手段，只能睁一只眼闭一只眼。为应付上级检查的压力，乡镇政府和农村集体往往会想尽各种办法，有的花钱雇人对土地进行补栽补种，实在来不及，就从别处移栽。至于检查过后，补种的庄稼能否成活，复垦的土地是否能够继续耕种，都无人关心，导致治理措施流于形式，难收实效。

"下面一根针，上面千条线。"基层是国家政策的最终执行者，党和国家的任何大政方针，归根到底都要通过乡镇一级基层政府和农村集体组织来逐项落实。当前，基层政府和农村集体承担着巨大的压力，具体到当地而言，有招商引资和税收的压力、计划生育的压力、招工的压力、农业保险的压力、信访维稳的压力等等，任务十分繁重。然而，在现行体制下，基层的财权、事权都过于有限，职责与权限不匹配、不对等的情况非常严重，导致其只能处在勉强应付的状态, 不求实际效果，只求应对一时。农业保险、合作医疗达不到规定的参保率，干部就要自己垫钱；税收指标完不成，就去外地"买税"。这些问题的出现，板子不能单单打在基层身上。我从中得出的启示是，矛盾总是客观存在的，它不会因我们的主观愿望而自动消失，也不会因一纸文件而自行解决。如果不去创造解决矛盾的条件，不去消除产生矛盾的根源，即使靠行政命令压住一时，矛盾也早晚会以另一种形式重新产生出来，解决起来往往成本更高，难度更大。

一个耕地抛荒问题，背后却体现了当前农村基层存在的多重矛盾。这里有国家粮食安全与农民增收的矛盾，有城镇化进程与建设新农村的矛盾，有实现农业规模化经营与土地家庭承包制度的矛盾，有减轻农民负担与增强农村公共服务的矛盾，等等。通过在基层的实地调研，我深切地感受到，农村，基层，就是当前中国社会的一个缩影。我们的国家正经历着前所未有的发展和变化，变化的规模之大、速度之快世所罕见。其中会产生很多的问题、矛盾，会面临着很多的风险和挑战。对此，我们没有捷径可走，没有现成的药方可以包治百病，只有老老实实地研究问题，实实在在地解决问题，才能推动各项事业不断发展。

以上是我在基层工作和调研中产生的一些思考和感悟。也许我的认识有所偏颇，也许我所说的一些问题只能反映当地的具体情况，缺乏代表性，也许很多问题目前也没有更好的解决办法，但通过实地调研，我能够真切地感受到和认识到这些问题的存在，进而有所思考、有所感悟，这也可以算是很大的收获。如果没有这两次实地调研的经历，我对基层的认识将是十分肤浅的。在基层的所见、所闻、所思、所感，已经成为我人生中弥足珍贵的财富，让我终身难忘。基层是一个大课堂，在这个课堂中，我们能够最真实地了解国情、社情、民情，能够最直接地面对人民群众，也能最真切地认识到我们党面临的艰巨考验。这也将鞭策我们倍加珍惜机关良好的工作环境，倍加努力地做好自己的本职工作，不断提升自身的能力和水平，为人民政协事业做出自己的努力。

(作者：全国政协办公厅机关事务管理局办公室秘书)