更加全面准确地理解人民政协的政治协商

王新尚

自从张治中先生提出“政治协商会议”以来，“政治协商”一词随着1946年旧政协的召开而逐渐为人使用。特别是1949年中国人民政治协商会议所进行的协商建国的光辉实践，使政治协商在实际上成为人民政协的首要职能。近年来，随着研究中国特色协商民主热潮的兴起，对人民政协政治协商的关注和研究不但在人民政协系统内而且在学术界更加普遍起来。几乎同时，党的十七大要求“把政治协商纳入决策程序”，将之作为完善和优化我国政治运行机制、推进人民政协履职建设向纵深发展的重大举措，许多地方党委或政协已经或将要就加强人民政协的政治协商职能建设出台一些具体措施。面对这样的形势，本文纯粹从理论探讨的角度略陈愚见，供大家批评。

政治协商尽管是人民政协最早确立的主要职能，但是在履职实践中仍然面临着种种困惑。例如，如何科学把握政治协商的内涵、类型、主体和形式问题，如何对人民政协的政治协商职能进行科学定位问题，党政系统应该如何正确认识人民政协的政治协商问题，判断人民政协履行政治协商实效性的标准问题等等。对这些问题认识不到位、不准确、不深刻，使一些地方的党政部门对人民政协政治协商采取实用主义态度，结果出现了选择性协商、本应协商的不协商、以通报代协商、决策后协商、协商停留在听取意见层面等现象，产生了政治协商主体不对等、信息不对称、对政治协商活动中产生的意见建议办理答复不力等问题；人民政协履行政治协商职能则出现了重协商结果轻协商过程、重协商内容轻协商机制和形式、以会议审议代替政治协商等现象，致使政治协商活动的科学性、实效性不足，影响社会对人民政协的评价。与认识和态度相关的问题如果不能从思想上理论上真正廓清理顺，人民政协政治协商的实践困境也就难以得到大的纾解。

一、多层面审视人民政协的政治协商

在不同层面考察政治协商，可以主要从基本政治制度、人民政协职能和政治活动三方面来分析。

作为基本政治制度重要组成部分的政治协商，被赋予国家政治制度的内涵，为发展中国特色协商民主在国家层面提供制度保障。它包含两种类型的政治协商，即中国共产党同各民主党派的政治协商和人民政协的政治协商，也就是说它规定着人民政协的政治协商职能和政治协商活动。那种把政治协商划分为中国共产党同各民主党派的政治协商和中国共产党在人民政协同各民主党派、各界代表人士的协商两种类型或者形式的观点，只能说是从中国共产党的角度或者党所领导的统一战线角度而非从国家基本政治制度层面所进行的划分。因而，加强人民政协的政治协商职能建设，需要进一步理顺国家宏观政治体制，否则人民政协政治协商应有的制度功能就难以得到很好发挥。

作为人民政协主要职能的政治协商，根据目前的理解，主要是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。它是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是发展我国民主政治不可或缺、独具特色并且带有基础性的一套政治运转体制，是开发中国特色协商民主功能最直接、最深厚的实践基础，是推动国家和社会关系和谐发展的重要抓手，直接体现着人民政协的政治功能、政治责任和社会形象。

作为一种政治活动的政治协商，强调的是一种议事规则和政治参与方式。它要求在公平、公开、民主、平等的基础之上，采取郑重的形式、按照严格的程序和议事规则，由人民政协及其内部各界别就国家和地方全局性、综合性、前瞻性的重大问题以及重要公共政策和公共事务与党政系统进行协商讨论并达成共识。这种政治协商活动一方面联系着党政决策执行系统、有党政部门参与，一方面联系着各民主党派、人民团体和各族各界人士。随着人民政协事业的发展和体制更加完善，将来公民团体、普通民众将会更加广泛地通过多种方式参与人民政协的政治协商活动，人民政协的政治协商将是推动公民有序政治参与的重要方式，是独具中国特色的政治参与途径。

因而，我们既要从国家政治格局的高度来审视对待人民政协的政治协商，不能仅仅以工具主义的眼光、实用主义的态度来对待人民政协履行政治协商职能，又要高度重视具体体制机制和议事规则建设，使人民政协履行政治协商职能的过程真正成为体现基本政治制度特点、发挥我国政治体制优势的过程。

二、多角度把握人民政协的政治协商

最主要的是应该从人民政协的三个性质角度深刻把握政治协商职能。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。关于人民政协性质的这三句话内涵深刻，是从根本上规定人民政协政治地位、政治功能、未来方向的重大论断。从人民政协的性质看，人民政协兼有三种功能、三种定位，可以为加强人民政协政治协商职能建设提供新的角度。

一是统战功能以及与之相适应的政治联盟定位，由此推演出人民政协是一个协商平台，因而便有“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”、人民政协组织各方面开展政治协商之说。这是我们所熟知的。

二是制度功能以及与之相适应的政治主体定位，即人民政协是实行和维护国家基本政治制度、发挥国家基本政治制度功能的一个政治主体。我们不能把人民政协仅仅当作一个参政议政的场所、一个平台，单纯将之作为一个联盟、平台性质的组织，不能把人民政协虚化，它还是一个政治主体，应该而且有必要对国家和地方的大政方针、重要问题、社会热点发出政协组织的声音。人民政协的政治主体地位在实践中早已确立，各级政协组织每年全体会议发布政治决议，以常委会、主席会议向党政系统报送的建议案，便是例证。因而，在履行政治协商职能之中，人民政协不仅仅是组织者，而且可以作为政治协商主体参与其中。也就是说，人民政协在履行政治协商职能过程中，应在国家政治体制框架之内、共同政治基础之上，有自己相对独立自主的判断和立场，否则政治协商无法充分发挥自身的特色和优势。因此，人民政协在为各党派、各界人士提供参政议政平台的同时，也理所当然地可以作为一个协商主体，与党政系统开展政治协商，就国家和地方大政方针、重大问题提出自己的意见。

三是民主功能以及与之相适应的民主形式定位，人民政协经过60多年来的实践发展，形成了独具特色的协商民主形式。这一协商民主形式的形成和发展，首先是建立在人民政协多年来履行政治协商职能实践基础之上的。政治协商可以说是我国协商民主体制的重要一环，是我国协商民主政治发展的一种高端形态。从发扬民主角度看，作为我国协商民主体制建设的基础和关键，人民政协及其内部各界别以政治协商方式监督党和国家权力、参与决策，不是党政系统要不要协商的问题，而是在重大公共决策、重要公共事务方面必须接受协商、自觉协商、主动协商、按程序协商。同时，为了保障政治协商切实体现社会各界的诉求和愿望并达成共识，人民政协的政治协商应该建立在广泛的社会协商、政协内部各界别协商基础上。

三、多范畴比较人民政协的政治协商

这里主要从政治协商历史、政协职能、协商类型三个范畴来做一分析。

从历史范畴看，政治协商无论是1946年旧政协协商和平建国，还是1949年人民政协协商建国大业，都是围绕、指向国家权力而展开的，其结果都达成了顺应当时人民要求的共识，这是两个比较极致的案例。1946年政治协商会议经过长达22天、三次延期闭幕的磋商，就改组政府等问题形成了五项协议；1949年的中国人民政治协商会议第一次全体会议代行人民代表大会的职权，开展广泛的政治协商，通过以《共同纲领》为代表的各项开国文献，协商了创立新政权的各重大事项，完成了建国大业。面临的形势、采用具体形式和参与主体虽不尽相同，但是政治协商围绕重大问题向执政党和国家权力系统输送社会共识的目标取向并没有太大变化，即政治协商主要是围绕国家权力如何运转、重大公共决策如何作出而开展的，并且要达成共识。

从政协职能的范畴看，相对于民主监督、参政议政，政治协商属于首要职能。这个“首要”应有这样几层含义：一是相对于其他两项主要职能，政治协商最直接体现我国基本政治制度的执行效果，是最直接体现我国的政治制度、体制特色和优势的运行机制，直接代表着人民政协的形象，代表着我国多党合作和政治协商制度的形象，这一点从人民政协的名称也可以看出；二是民主监督、参政议政两项职能的实效性一定程度上受制于政治协商成效，政治协商本身就是民主监督的过程，参政议政则是前两项职能的拓展和延伸，因而政治协商职能履行好坏直接影响着民主监督、参政议政的实效；三是相对于其他两项职能，政治协商的主题、参与主体、体制机制和议事规则更具有重大、高端、严肃、郑重的特点；四是政治协商的独特性，公民团体、政治组织对执政党和国家权力进行民主监督、参政议政在国外都广泛地存在，而由固定组织按照一定的体制机制专门履行政治协商职能，可能只有在中国最正规、最广泛、最切实。

从协商类型来看，相对于社会协商而言，政治协商加鲜明地体现出人民政协与政治权力之间的协商关系优势，而社会协商应该成为政治协商的基础，政治协商则是社会协商的更高阶段和努力方向，人民政协应该自觉地使政治协商建立在广泛的社会协商基础之上，使政治协商共识更具科学性和社会基础；相对于中共与各民主党派之间直接的政党协商，人民政协的政治协商更具有广泛性、代表性、经常性、规范性和整体性优势，同时人民政协又为中共同各民主党派和各界代表人士的协商提供平台，但不能把人民政协的政治协商局限于此。

从上面的分析可以看出，人民政协的政治协商是一个内涵丰富的政治范畴。政治协商，重点在“政治”二字，至少应该有三重含义。一是从协商的目标指向看，就是指向党政权力系统，政治协商就是人民政协及其各界别与党政权力系统在人民政协所进行的协商，它不是人民政协内部各界别之间的协商，不是社会协商，而是要对社会各界就大政方针、重要问题所达成的共识经过与党政系统的协商，进入决策程序成为执政党决策或国家意志，所谓“把政治协商纳入决策程序”也是此意；二是从协商内容来说，协商的议题是政治事务或具有重要政治影响的国家和地方大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题、重大公共决策和公共事务，凡是重大的涉及国家或者一个地区全局性的问题都属于政治性问题，包括重大项目、重大民生政策，政治协商不是工作协商，不协商一般性的、具体的问题；三是从协商的规格和程序来说，协商具有严肃性和郑重性，要求有严格的协商程序、参加范围、议事规则、追踪机制。因而，从规范性意义上讲，人民政协的政治协商是由人民政协在广泛社会协商基础之上，按照一定授权和程序组织执行，在人民政协及其内部各界别同党政系统之间就国家和地方的重要政治事务或具有政治影响力的公共问题进行平等讨论并致力于形成共识使之进入决策或优化决策的一种双向政治过程。