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区域协调发展需有的放矢
——全国政协人资环委“主体功能区规划与人口资源环境问题研究”调研综述 |
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2008-07-30
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在国家“十一五”规划中，有一幅关于主体功能区规划的蓝图:根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将整个国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。这份规划的最终目的，是促进区域协调均衡可持续发展。
其实，从沿海地区率先发展，到西部大开发、振兴东北、中部崛起等，探索区域协调发展的脚步从未停止。而今，资源环境容量捉襟见肘，东、中、西部差异仍然较大，区域发展需要一个统筹协调的总体战略。主体功能区规划正是要在现有政策的基础上，从“全国一盘棋”的角度给各区域发展指明改革方向，这无疑是一盘非常复杂的棋局。
今年5月至7月，全国政协人口资源环境委员会召集众多委员、专家和各相关部门官员，成立了“主体功能区规划与人口资源环境问题研究”调研组，赴西部、中部和东部进行调研，足迹遍布青海、新疆、河南、湖北、上海、江苏、浙江等多个省区市，了解各地的规划进展情况及意见，为区域协调发展献策。
长三角:从“量”到“质”的突围
鳞次栉比的高楼，黄浦江上穿梭过往的轮船，还有南京路上熙熙攘攘的人群，初到上海的人都会为它的繁华喧嚣而迷醉，然而，这个繁华的大都市早已不堪重负。“流动人口就有600多万，而全市大半人口都集中在中心城区，土地资源和环境容量约束越来越紧。”7月7日，面对来沪的调研组，当地相关部门负责人这样说道。这不只是上海的烦恼，调研组在同属长三角的江苏、浙江也看到，它们都陷入了人口与资源环境的瓶颈。
按全国主体功能区规划，长三角众多城市属于优化开发区，在资源环境承载力已很薄弱的情况下，转变经济增长方式，实现人口与资源环境的协调发展，是优化开发区的发展方向。当前，受油价高企、粮价攀升、美国次贷危机等影响，江浙一带众多劳动密集型的出口企业已失去了竞争优势，长三角的“突围”更显迫切，发展需定位于“质”，而不再是“量”。
7月6日至7月12日，调研组陆续走访了上海、江苏、浙江的一些工业园区，它们无一例外具有宽阔的街道和大面积的建筑景观，企业则以制造业为主，引进外资比例较高。在上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦委员看来，有些园区在土地利用方面过于“奢侈”，先进制造业的比例较低，且缺乏自己的创新型企业。调研组一些委员认为，大型工业园区产业结构趋同，长三角需要的是错位开发意识。
调研组沿途还经过了不少江域海湾，所到之处，混浊的浪花与透亮的天空往往形成鲜明的对比。当地人告诉调研组，由于工业排污严重，长三角很多城市已面临缺水。去年太湖“蓝藻”事件给长三角生态保护敲响了警钟，调研组在江苏了解到，当地已采用把长江水调入太湖、关停整顿污染企业、打捞蓝藻等方式积极治理。但在调研组看来，这仍是一条“先污染后治理”的老路。“排污是整个上下游的问题，长三角要做好‘一盘棋’的规划，建立城市之间的协调机制，尤其是生态补偿机制，合理分配资源环境的成本。”中国科学院地理科学与资源研究所原所长刘纪远委员建议。
改善生态环境，优化产业布局，这都不是长三角单个省市的力量所能做到的。调研组认为，目前国家层面的主体功能区规划中缺乏区域协调机制的内容，“长三角在全国主体功能区规划中应有明确的战略定位，要充分考虑长三角经济一体化的格局。”全国政协人口资源环境委员会主任张维庆表示。
中西部:“限制”与“开发”的困惑
和长三角相比，中西部省市对这份规划的热情更为明显，这是调研组的感受。
“建议把天山北坡经济带纳入国家重点开发区，它的主要经济指标已达到东部沿海发达地区水平了。”
“建议国家级限制开发区增加农业型限制开发区，加大财政支持力度。”
“青海湖是国家禁止开发区，可否将青海湖流域划作国家限制开发区？”
……
这是调研组在青海、新疆、河南、湖北等中西部地区听到的呼吁。“重点开发区能多上项目，限制、禁止开发区则有政策倾斜和补贴，中西部省市大都属于这两种开发区，他们对规划自然有更多期待。”全国政协人口资源环境委员会副主任任启兴这样解释。
调研组发现，作为国家生态屏障的青海和新疆希望争取更大面积的国家禁止开发区，从而获得相应补助，同时又希望大力发展旅游等相关产业，减少区域发展不平衡。河南和湖北则为土地而犯愁，作为产粮大省，它们承担着保护大量耕地的重任，基本农田是国家禁止开发区，而作为中部崛起的重要力量，它们又希望扩大国家重点开发区的面积，利用更多土地进行城镇化开发。对此，调研组认为，全国主体功能区规划要尽量避免“一刀切”，而是要因地制宜，做到公平合理。任启兴提出，不同的主体功能区要体现什么样的“功能”，在国家的规划中并不明确，还需要细化。“其实，禁止开发区不是禁止人的活动，而是要进一步明确什么能开发，什么不能开发。”国家环境保护部生态司自然保护区管理处调研员陶思明提出了这样的观点。民建中央副主席王少阶则认为，地方应拥有更多规划自主权，应在财税、土地等政策方面赋予地方更大的空间。
“全国一盘棋”需要更清晰的布局
在两个月的调研中，地方政府询问最多的不外乎两个问题:规划之后如何开发，以及能获得什么样的配套政策。对此，调研组的共识是，“全国一盘棋”还需要更清晰的布局，从中央到地方政府的权责都还需进一步明确。
调研组认为，要调动地方积极性，必须出台相应的激励机制和配套政策。“四种开发区的发展不一定齐头并进，建议国家在财税、土地等政策上对不同开发区区别对待。”调研组成员之一、国务院发展中心原副主任鲁志强建议。
“可否把全国主体功能区规划与已有的国土规划、城乡规划整合一下，避免重复建设？”在浙江调研时，一位地方政府官员提出了这样的意见。对此，调研组认为，这涉及各部委权责的协调问题，应该由国务院牵头成立专门的领导和协调小组。刘纪远委员建议，主体功能区规划处于什么地位，怎么理顺跟其它规划之间的关系，可通过立法来解决。
目前，各地政府部门正根据国家层面的规划在各自的行政辖区内划分出四种功能区。在调研组看来，这多少有些盲目。“规划只覆盖国土功能的重点领域，而不是要大而全、小而全，要协调区域发展，就不能完全以行政区域来规划。”张维庆表示。中国科学院地理科学与资源研究所研究员封志明也认为，主体功能区的定位是“以人为本”，规划还应包括社会事业等全方位的规划，尤其是公共服务的均等化。 |
| 来源：人民政协报 |
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