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案 由：
关于改革现行建设用地管理制度，规范集体建设用地流转行为的建议案
审查意见：
建议国务院交国土资源部研究办理
内 容:
一、农村集体建设用地管理制度存在的问题
（1）集体土地产权不清。我国在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律中，都明确规定农村土地归农民集体所有。《土地管理法》中还规定对集体土地由县级政府登记造册，颁发证书。但是，法律对"集体"到底是指哪一级规定较为含糊。实践中，绝大多数地方的集体土地没有登记造册，发放证书；《土地管理法》修订后，对土地所有权主体的规定仍然模糊不清，难以操作。
（2）现行征地制度存在缺陷。我国现行的征地制度形成于计划经济时期，存在征地范围过宽，征地补偿标准不合理，对被征地农民的安置办法不完善，相关法律基础较为薄弱，征地程序和征地管理以及监督程序尚待规范等缺陷。其中，征地工作中"公共利益"的范围不明确，使集体土地产权严重残缺。补偿标准不合理，安置办法不完善，难以实现被征地集体的经济稳步发展、人员生活稳定、就业充分等目标，以致缘于征地的信访投诉大增。据统计，目前1/3以上的群众上访归因于土地问题，而其中有60%左右直接由征地引起。
（3）农村集体建设用地流转无序。我国1988年《宪法》修正案明确规定：土地使用权可以依照法律的规定转让。该规定并无集体土地使用权和国有土地使用权之分。但是，对于集体土地使用权到底应如何转让，至今尚无明确的法律规定。在实践中，集体建设用地交易行为大量存在，形成巨大的土地隐形市场，给土地市场造成极大冲击。对此类行为，过去法律限制过，行政干预过，经济制裁过，但交易活动客观上仍大量发生。随着市场经济体制的建立，城市化速度加快，农村集体建设用地特别是城市规划区内的集体建设用地，包括乡镇企业用地交易越来越活跃，其利用价值和资产价值极具潜力。实践证明，堵不如疏，在目前的形势下，靠"堵"的办法禁止农村集体建设用地的交易极不现实，当务之急是如何尽快立法予以规范。
二、建议立法予以规范的几个问题
建议尽快对1999年1月1日实施的《土地管理法》作必要的修改，或制定相关的法律、法规，从以下几个方面进行制度创新，以适应新形势下国土资源管理的需要。
（1）改革现行征地制度
①明确"公共利益"建设用地和非公益性建设用地的范围，分别采取不同的供地政策。对于国防军事、国家机关及公益性事业研究单位、能源交通、公共设施等用地，允许征用土地，征地费标准在参照当地土地市场交易价格水平的基础上确定，并由政府定期公布。对于非公益性建设用地，不得征用土地，但是建设单位可以购买土地，即按照规划用途和市场规则，通过土地交易获得土地使用权。
②明确按土地的产权关系分配、管理征地费。征地费中支付给被征地农民个人的数额应至少为农民提供最基本的生活保障；明确征地费中支付给地上附着物所有者、被征地农民以及被征地集体经济组织的各自比例；明确支付给被征地集体经济组织的部分资金应如何使用、监督和管理。
③采用以社会保障为核心、以市场为导向的多种途径安置被征地农民，使各种安置途径的实施都能切实保护农民的合法利益，保护农民在失去土地所有权后的基本生存权。
（２）建立农村集体建设用地流转制度
①明确农民集体建设用地流转的范围，包括地域范围和用途范围。地域范围应当明确在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，只要符合土地利用总体规划，都应当允许流转，对城市、集镇规划区外的基础设施用地也应当允许保留集体所有的性质，采用使用权入股、租赁等方式供地。
②建立与集体建设用地使用权流转相适应的土地产权制度。参照国有土地使用制度改革的做法，农民集体所有建设用地也适用土地的所有权和集体建设用地使用权相分离的原则。土地的所有权由农村集体经济组织行使，建设用地可以实行有偿、有限期、可流动的使用制度。
③设定农村集体建设用地流转的条件。应当允许符合以下条件的土地使用权流转，即符合土地利用总体规划规定的用途；合法取得土地使用权，领有集体土地使用证；土地权属四至明确，权属无争议。这是保证市场安全、实现土地使用权有序流动的基础。
④农村集体建设用地使用权流转的形式。农村集体建设用地应当与国有土地具有同等的权能，流转的方式也可以采用建设用地使用权出让、转让、租赁、作价出资（入股）等方式，同时为了推进农村土地整理和农民向小城镇集中，还可以采用土地置换的形式。
⑤建立农民集体所有建设用地使用权流转的收益分配制度。要合理确定政府、集体经济组织和土地使用权人之间的收益分配的比例。农村集体经济组织所获得的收益分配，应当通过民主决策的机制予以处理，充分保障农民的知情权和相应的财产权。
提案人：
王耀华(民进)
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