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全国政协十届二次会议提案第 0195 号
案 由：关于农村卫生工作和合作医疗制度建设的若干问题和建议的提案
审查意见：建议国务院交卫生部会同财政部研究办理
内 容:
2003年7月，民革中央就我国农村卫生工作和合作医疗制度建设问题进行了调研，特提出如下看法和建议。
我国农村卫生工作和合作医疗存在的主要问题：
一是城乡之间卫生资源配置不合理。长期以来，我国医疗卫生投资过分向城市倾斜，城乡占有卫生资源特别是公共卫生资源的差距较大。由于对农村卫生投入不足，本应由公共财政承担的疾病预防、计划免疫、卫生保健、改水改厕、社区卫生服务等公共卫生服务职能，在多数地区没有到位，"治防并举，预防为主"的方针没有很好落实。
二是农村卫生机构基础设施条件差，设备落后，卫生防疫技术人才匮乏，不能满足农民日益增长的医疗卫生需求。主要是分布在中西部地区的乡镇卫生院，房屋破旧，缺乏基本设备，无法开展检验和简单手术。一些地方的乡镇卫生院仍然依靠"老三件"(听诊器、血压计、体温表)看病，而且仍有部分乡镇卫生院的现有医疗设备是六、七十年代装备的。
乡村卫生技术人才匮乏。全国大约1／3的乡镇卫生院基本瘫痪，面临倒闭，1／3仅能勉强维持生计。农民主要健康指标的改善幅度减缓或停滞，城乡居民健康差距进一步加大。目前，我国一些大城市的居民健康状况已接近发达国家水平，而在中西部贫困地区，居民平均期望寿命尚明显低于全国71岁的平均水平。
三是农村卫生管理体制改革滞后，机制不活、效率不高的问题普遍存在。主要表现为农村卫生供给机制不合理，三级预防保健医疗网虽然建立了，但投向县、乡、村卫生机构的财政资金扶持基本没有，2003年非典疫情与农村仅是"擦肩而过"，最终没有长驱直入，是不幸中的万幸。但农村公共卫生体系"线断网破"的窘状，却在非典疫情面前暴露无遗；乡镇卫生院冗员过多，医疗卫生人员专业素质低，技术力量薄弱，有的仅与村卫生室的诊断水平相当，卫生机构之间缺少必要竞争，服务效率低下。
四是农民收入增长缓慢，而医疗和药物费用增长过快，大大超出了农民的承受能力。农村因病致贫、因病返贫的现象在一些地方非常突出。据有关部门测算，目前在农村应就诊而未就诊的病人约占病人总数的1／3，其中相当部分是因为无力承担疾病治疗费用。调查资料显示，在农村贫困户中，约有21.6％是因病致贫或返贫的，一些中西部省份比例高达40％-50％，就是在江苏、广东等经济发达省份，部分农村地区也还存在因病致贫、因病返贫现象。
五是农村医疗保健制度不健全，绝大多数的农村居民没有任何形式的医疗保障，难以抵御重大疾病风险。据统计，2002年底，广东等发达地区参加合作医疗的人口达到30％以上，而中西部地区参加合作医疗的人口覆盖率只有5％左右。目前，农村合作医疗面临着很多困难，总的趋势是原有的合作医疗严重萎缩或解体，开展好的地方很少。全国的情况是90％的农民完全靠自费医疗。由于受经济条件的制约，在农村，"小病拖、大病挨、重病才往医院抬"的情况较为普遍。
对我国农村卫生工作和推行新型农村合作医疗制度的几点建议
第一，农村卫生工作要坚决贯彻"三个代表"重要思想。要教育各级干部把解决农民看病难、减轻农民看病负担和建立农村医疗保障制度，提高到促进农村脱贫奔小康、保持社会稳定、实现全面建设小康社会奋斗目标的高度来认识，作为实践"三个代表"重要思想的"民心工程"来抓。
第二，做好农村卫生工作要以发展为主题，以结构调整为主线，以多数群众受益为根本出发点，坚持经济社会协调发展，在发展中不断提高农民的医疗卫生水平。从总体上看，目前我国卫生资源总量仍然不足，而且医疗卫生资源配置结构不合理，城市有余，农村不足，政府对农村卫生服务支持不力，致使农村卫生资源严重匮乏。要通过改革来进行调整，逐步缩小城乡差别，满足广大农民对医疗卫生的需要，实现城乡卫生资源均衡发展。要把农村卫生事业纳入国民经济和社会发展的总体目标，并制定出中长期规划。要建立健全和完善农村公共卫生经费的投入机制，保证农村公共卫生经费不断增加。中央要加大对农村公共卫生的投入，各级政府也要承担相应的责任，确保卫生投入随着GDP和财政支出的增长而逐年增加，政府每年增加的卫生投入主要用于发展农村公共卫生事业。卫生投入的重点是支持乡、村两级卫生机构，进一步巩固和完善农村三级预防保健医疗网络建设，特别是要加强基层的村级卫生机构的网底建设，抓紧完善疫情信息网络、疾病预防控制和医疗卫生服务体系，建立健全农村疫病防治机制。
第三，根据中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》精神，尽快研究确定现阶段国家基本公共卫生服务项目，并明确各级财政基本公共卫生服务项目的责任范围，各级财政按基本公共卫生项目成本预算公共卫生项目的正常经费，实行政府购买公共卫生服务。贫困地区地方财政有困难的，由中央财政转移支付解决，保证所有农村居民享受政府提供的基本公共卫生服务。
第四，切实贯彻"预防为主"的政策，强化政府的调控职能，调整资源配置结构，整合利用现有的农村卫生资源，完善公共卫生保障体系。以乡镇卫生院改革和乡村一体化管理为基础，充分利用长期实践中形成和发展起来的妇幼保健、疾病预防、健康教育和合作医疗卫生保障体系，优化县、乡、村卫生资源配置，整合有关人员队伍，避免长期以来基层医疗卫生机构与计划生育部门在公共卫生保健方面存在的职能交叉和重复现象，使公共卫生资源实现"一网多用"，确保农村卫生工作以实施初级卫生保健为重点，合理解决公共卫生与预防保健的补偿机制，从法律和政策上保证在有限的农村卫生投入中，多切一块给预防，促使公共预防工作具有稳定的经费投入，保证预防保健工作的正常开展。
第五，尽快落实中央关于对中西部省区进行卫生支农的政策措施。国家要制定政策鼓励城市医疗人员下乡。同时要加大对农村卫生人才的培训力度，特别是要向贫困地区倾斜，政府应出资设立农村卫生人才更新培育项目，有计划地对农村卫生防疫人员免费进行技术培训；要制定具体的政策并采取相应的措施保证农村卫生技术人才队伍的稳定。探索农村医疗卫生服务的运行机制，改革支付方式，提高服务效率和质量。
第六，农民的健康水平长期低于一般国民水平，已经给我国的社会经济协调发展带来了许多负面影响，新型合作医疗制度是对农民这一弱势群体的社会保障政策，符合中国农村实际，具有较强的抗风险能力，是解决农民就医难的有效措施，应切实加大力度推行。但由于它的补偿机制未与农民的贫困程度和收入水平，以及支付能力挂钩，而只与医疗卫生的收费额度挂钩，贫困地区的许多农民仍然存在难以支付的困境。因此，对农村贫困人口的医疗救助制度应和新型合作医疗制度同步推行，并积极探索新型合作医疗制度和贫困家庭医疗救助制度相结合的运行机制和管理办法。
第七，推行新型合作医疗制度不宜搞一刀切，而应分类进行指导。要结合当地实际对新型合作医疗保障制度的筹资模式及资金管理等进行科学设计，根据农民的承受能力因地制宜地选择不同的合作医疗模式、筹资数额、补偿机制、管理方式等。资金管理应当从供方分离，实行"专户储存，专款专用，账目公开，民主监督"的管理制度，采取切实措施使政府的投入真正受益于农民。
新型合作医疗政策不宜过多强调以大病统筹为主，因大病而受益的总是少数人，过多强调大病为主的政策将使绝大多数缴费农民被排除在受益面之外；而且小病不受益，就可能造成小病不治，发展成大病、重病，既损害农民利益，又浪费医疗资源。另外，我们在调研中还发现，过多强调以大病为主的政策，可能导致新型农村合作医疗资金通过农民看病向各级卫生机构转移支付，有引发新一轮重治疗轻预防、重设备轻服务的倾向。因此，一定要坚持多数人受益的原则，既要保大病，又要有一定资金保小病，大额与小额同时补偿，以满足农民不同的医疗需求。
经济发达的农村可以举办合作医疗保险。逐渐实现城乡基本医疗保障制度的并轨，应当是农村医疗保障制度改革的最终目标。
第八，国务院转发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》中关于"中央财政通过专项转移支付，对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元给予补助"的规定，使许多城市县级区的农业人口无法享受这一政策优惠。建议中央财政考虑中西部地区县级区农业人口和贫困人口仍然占有很大比例的实际，凡是农业人口超过60％的县级区，参加新型合作医疗的农民就可以享受每年人均给予10元补助的政策。